II GSK 672/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 629/21 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz M. U. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 629/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. U. (dalej: kontrolowany, strona, skarżący) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej: PWIS; organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności gospodarczej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu z [...] lutego 2021r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu (dalej: Inspektor Powiatowy), w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w I. przeprowadził [...] stycznia 2021 r. oraz 1 lutego 2021 r. kontrole sanitarne działalności Siłowni Renegat [...] przy ul. S. [...] w I., której właścicielem jest strona, a których zakres obejmował przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; dalej: u.z.z.z.) w zakresie art. 22 ust. 2 i art. 46 oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz. 2316 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.). Podczas kontroli ustalono prowadzenie w obiekcie działalności związanej ze sportem, ujętej w PKD 93.0. Podczas każdej z kontroli na terenie siłowni stwierdzono obecność kilkudziesięciu osób korzystających z siłowni i jej wyposażenia, co stanowiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia osób będących w obiekcie w postaci ryzyka zakażenia SARS-CoV-2. Kontrolowany najpierw ustnie, a potem decyzją Inspektora Powiatowego z [...] lutego 2021 r. został powiadomiony o wydaniu nakazu zaprzestania w ww. Siłowni działalności związanej ze sportem, polegającej na organizacji zajęć sportowych oraz na udostępnianiu sprzętu sportowego w obiekcie osobom do tego nieuprawnionym, nieuprawiającym sportu zawodowo. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania strony, PWIS powołaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ nie miał wątpliwości, że w Siłowni doszło do naruszeń obowiązujących przepisów dotyczących określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co potwierdziły przeprowadzone kontrole. Właściciel zaś nie przedstawił dokumentów potwierdzających, aby obecne na siłowni osoby uprawiały sport zawodowo, były zawodnikami pobierającymi stypendium sportowe, bądź członkami kadry w narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, paraolimpijskiej lub uprawiającymi sport w ramach ligi zawodowej. Przedstawione przez stronę podczas kontroli dokumenty oraz dokumenty założenia K. nie były wystarczające do uznania, że Siłownia działała legalnie, gdyż w świetle § 10 ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. prowadzenie przez przedsiębiorców działalności związanej ze sportem ujętej w PKD w dziale 90.0 było dopuszczalne wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy. Organ uznał też za zasadne nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195; dalej: ustawa o Inspekcji), gdyż obecność kilkudziesięciu nieuprawnionych osób w siłowni stanowiło ryzyko zdrowotne dla tych osób polegające na narażeniu ich na zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (w trybie skargi konstytucyjnej), a ponadto, stosownie do zapisów u.z.z.z. - jej art. 46a i art. 46b, w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów mogła określić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, w tym zakaz prowadzenia działalności z PKD 93.0, co uczyniła w rozporządzeniu w sprawie określonych ograniczeń. Z powyższą decyzją nie zgodził się kontrolowany i wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: WSA). Sąd ten oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, i uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Zauważył, że organ I instancji nakaz zaprzestania działalności w Siłowni skarżącego w zakresie prowadzenia działalności związanej ze sportem, polegającej na organizacji zajęć sportowych oraz udostępnianiu obiektu osobom do tego nieuprawnionym, nieuprawiającym sportu zawodowo wydał na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji, powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491; dalej: rozporządzenie z 20 marca 2020 r.) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Chociaż organ I instancji ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji nie powołał bezpośrednio § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., to z protokołów kontroli wynikało, że kontrole obejmowały przestrzeganie przepisów u.z.z.z. w zakresie art. 22 ust. 2 i art. 46 oraz przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. Dlatego uznał, że stwierdzenie podczas kontroli naruszenia właśnie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie stronie prowadzenia działalności w Siłowni. Wyjaśniając motywy wyroku, WSA odwołał się do art. 46 ust. 2, art. 46a, art. 46b u.z.z.z., rozporządzenia z 20 marca 2020 r., rozporządzenia z 21 grudnia 2020r., które stanowiły materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji organów Inspekcji Sanitarnej, przy czym w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r.(opubl. Dz.U. z 2021 r., poz. 447 z późn. zm.) w sprawie określonych ograniczeń, które z dniem 27 lutego 2021 r. zastąpiło rozporządzenie w sprawie określonych ograniczeń z 21 grudnia 2020. Ta zmiana przepisów nie miała zasadniczego znaczenia, gdyż porównanie treści ww. rozporządzeń w sprawie określonych ograniczeń prowadziło do wniosku, że stan prawny dotyczący zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, nie uległ istotnej zmianie (§ 9 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z lutego 2021 r.). Kwestią sporną było natomiast, czy przepisy rangi podustawowej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd odwołał się do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady legalizmu wynikającej z art. 6 k.p.a., jak i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określającego warunki, w jakich może dojść do ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem WSA ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Natomiast do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne. Mając na uwadze wymogi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zdaniem WSA, zabrakło w upoważnieniu zawartym w art. 46b u.z.z.z. wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych. Upoważnienie ustawowe określiło tylko organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) i zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13). Zatem, według WSA, uregulowania dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w rozporządzeniu z 21 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z. nie mogły wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Niedopuszczalne było przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien był też stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wymagającego, aby rozporządzenie było wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, które to upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W ocenie WSA nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której by wynikało upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej. Podzielając pogląd, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych, WSA doszedł do przekonania, że naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Z wyrokiem powyższym nie zgodził się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, stosowanie do treści art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydana decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu nakazująca zaprzestanie działalności nie zawiera wskazania materialnej podstawy prawnej; 2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 46a i art. 46b u.z.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, twierdząc, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, podczas gdy organ wydał decyzję na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji; 3. z daleko idącej ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia wskazanych wyżej zarzutów zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46a i 46b u.z.z.z. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydane decyzje nie posiadają ustawowej podstawy prawnej. Wskazując na powyższe wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie na mocy art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, w tym zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji - przez uznanie, że nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej dla organu sanitarnego - ocenić należy jako zarzut błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji zarzut wadliwej oceny zasadności jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty te zmierzają bowiem do podważenia stanowiska WSA, że choć w decyzji nakazującej stronie zaprzestanie działalności Siłowni powołano art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji, to w rzeczywistości powodem wydania wspomnianego nakazu było stwierdzenie przez kontrolujących, a następnie w samej decyzji, naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. Sąd I instancji uznał zaś, że § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, jako przepis podstawowy, nie mógł regulować kwestii ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności z uwagi na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., które nie zawierały wytycznych wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji według WSA nie istniała żądna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej. Ocena tak skonstruowanego zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Inspekcji w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Według ust. 2 tego art., jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Wobec treści przytoczonych regulacji, w szczególności wobec jednoznacznego odesłania w art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji do naruszenia wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, nie powinno budzić wątpliwości, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 – w tym m.in. nakazującej unieruchomienia zakładu pracy – wymaga spełnienia dwóch przesłanek: naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to naruszenie do tego spowodowało zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Ustawa o Inspekcji nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych, o których mowa w jej art. 27 ust. 1. Zasadne jest jednak przyjęcie, że pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków niewątpliwie stanowi ograniczenie tej działalności. Należy mieć też na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów opowiedzieć należy się za poglądem, że wymagania higieniczne i zdrowotne, stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2, muszą być określone stosownymi przepisami prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 221/22; 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 322/22; 22 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 95/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji sankcjonuje zatem – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ w skardze kasacyjnej - naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem. Wymaga zauważenia, że nie jest w sprawie kwestionowane zastosowanie przez organ I instancji wspomnianych przepisów, mając na uwadze wyniki kontroli sanitarnej, świadczące, w ocenie organu, o stworzeniu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi przebywających w zamkniętej przestrzeni prowadzonej przez przedsiębiorcę siłowni, na skutek narażenia na zakażenie wywołane - wysoce zakaźnym - wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę szczególnie niebezpieczną dla zdrowia i życia ludzi. Ustalone przez organ okoliczności faktyczne, które uznał za przemawiające za wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywisty związek ze stanem epidemii na obszarze RP w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonym od 20 marca 2020 r. - do odwołania (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz.U. z 2022 r., poz. 340) i wprowadzonym w związku z tym zakazem z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. (co wynikało nie tylko z protokołów kontroli sanitarnej, ale i decyzji organu I instancji). Natomiast organ odwoławczy, z jednej strony aprobując decyzję pierwszoinstancyjną, nie wskazał wprost na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji jako podstawę rozstrzygnięcia. Wspomniał jedynie, że słusznie na podstawie art. 27 ust. 2 ww. aktu nadano decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności (s. -3 decyzji). Zaistnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi wywodził zaś z naruszenia przez stronę zakazu ustanowionego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020r. i niewykazania przez nią, że prowadziła działalność edukacyjną dla osób obecnych w Siłowni, objętą wyłączeniem także uregulowanym w ww. rozporządzeniu. W rezultacie wystąpienie przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji powiązał z prowadzeniem przez skarżącego zarejestrowanej działalności gospodarczej wbrew zakazowi z § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i także stwierdzić, że organ I instancji posiłkował się zapisami ustawy kompetencyjnej (s. 4 uzasadnienia decyzji). Zatem, gdy w zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzki nie był konsekwentny co do podstawy materialnoprawnej swego rozstrzygnięcia, bo wynikałaby ta, przyjęta przez organ I instancji, ale także – rozporządzenie z 21 grudnia 2020r. i przepisy u.z.z.z., to Sąd I instancji - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku – powinien się odnieść do obu podstaw, a nie tylko wybiórczo, do tej, przedstawionej dopiero na etapie postępowania odwoławczego, tj. do § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., którego obowiązywanie następnie zakwestionował w oparciu o wskazane w pisemnych motywach rozstrzygnięcia wzorce konstytucyjne (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r. II GSK 221/22). Było to uchybienie Sądu Instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie trzeba jednak pamiętać, że w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji należy stwierdzić, że pominięcie przez WSA ww. uregulowań nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w rozumieniu podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie prowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazywano zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji i nałożenie przewidzianych nim sankcji jest możliwe tylko w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem. Sąd I instancji stwierdził zaś, że w dacie zdarzenia oraz orzekania przez organy obu instancji "nie istniała żadna podstawa materialnoprawna bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której by wynikało upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej". Dlatego stanowisko Inspektora Wojewódzkiego w skardze kasacyjnej oparte wyłącznie na założeniu, że podstawy prawne, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji są wystarczające do zastosowania wskazanej wyżej sankcji, były chybione, mając chociażby na uwadze podstawy jego decyzji. Zresztą skarżący kasacyjnie organ próbował podważać stanowisko WSA w kontekście decyzji organu I instancji, nie dostrzegając swojego stanowiska, które co do podstawy prawnej nie było tożsame ze stanowiskiem Inspektora Powiatowego, co potwierdził w zarzucie zgłoszonym niejako z ostrożności procesowej. Sąd odwoławczy nie podważa opinii skarżącego kasacyjnie organu, że "Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2028 r. II OSK 811/16) – stąd organ musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi celem natychmiastowego reagowania gdy zagrożone są najwyższe dobra prawem chronione w postaci życia i zdrowia ludzkiego. Zasadne jest też, że art. 27 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem szczególnym, który wyposaża organy Inspekcji Sanitarnej w uprawnienia do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania i stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia. Nie zmienia to jednak wynikającej z przepisu zasady, że samodzielne ustalanie przez organ istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi dotyczy zagrożenia spowodowanego naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych zawartych w przepisach, którymi okazały się w sprawie przepisy związane z wprowadzeniem stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Wobec powyższego, zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Co do zarzutu ujętego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, także i jego należało uznać za chybiony. Podstawą prawną wydania rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. były przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 8-13 u.z.z.z. Z art. 46a u.z.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w związku z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97; por. też wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, jak art. 46a i art. 46b u.z.z.z. powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania co do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym czy w art. 46a, czy w art. 46b u.z.z.z. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46b pkt 2 tej ustawy przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Powołane przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń, co skutkowało do tego wprowadzeniem zakazu, jak omawiany, który nie miał charakteru ograniczenia wolności, a wręcz jej zakazywał. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. naruszało standardy konstytucyjne, skoro całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znalazła się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenie, jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej (ppr. Wyroki NSA z: 16 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 157/22 i II GSK 159/22; 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 165/22; 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 517/22, II GSK 558/22, II GSK 559/22; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócenia uwagi wymaga również, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 u.z.z.z. można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Nie ten jednak przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., lecz przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 13 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn zm.; dalej: ustawa COVID-19). Należy przy tym zauważyć, że mimo wprowadzenia zmian ustawą COVID-19, nie uległy zmianie definicje epidemii (art. 2 pkt 9), stanu zagrożenia epidemicznego (art. 2 pkt 23) i stanu epidemii (art. 2 pkt 22) w u.z.z.z. Zatem w sytuacjach, w których właściwym był minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z organami określonymi w świetle art. 46 ust. 2 u.z.z.z. i posiadał kompetencje określone jednoznacznie w art. 46 ust. 3 i 4 u.z.z.z., przepis art. 46a tego aktu nadał uprawnienia Radzie Ministrów, ograniczając istotnie kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia, podając, że chodzi o przypadek wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, bez doprecyzowania warunków tego przypadku (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z poz. 566 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 565). Wymaga zaś podkreślenia, że w świetle Konstytucji RP, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel wykonywanej ustawy. Wymóg ustanowienia rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy i ustawy będącej wyrazem tej woli, jak również realizowaniu przez rozporządzenie tego samego celu, jaki realizuje ustawa. Wymóg ów wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt od aktów samoistnych. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. W wypadku pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie ma określenie niezbędnych środków i instrumentów prawnych do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak odejścia od zasad możliwie ścisłej wykładni, ponieważ interpretacja przepisów określających kompetencje normodawcze nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (por. wyroki TK z 14 lipca 2015 r., sygn. akt K 2/13, opubl. OTK-A z2015 r. z 7 poz. 100 i powołane w nim orzecznictwo). Dlatego, mając na uwadze art. 1 pkt 1 u.z.z.z. (ustawa określa zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) w zw. z np. art. 24, 25, 46 omawianego aktu, określające organy właściwe do wykonywania zadań ustawy, regulacja art. 46a u.z.z.z. budzi wątpliwości co do spójności z rozwiązaniami i celami u.z.z.z., tym bardziej, że miała być wprowadzona w związku z wystąpieniem zakażeń wirusem SARS-CoV-2. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).