III FSK 2596/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 238/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 26 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną W dniu 19 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z 26 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały (sygn. akt I SA/Gd 238/20). W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. W skardze na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia 26 października 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności Prokurator Rejonowy w S. zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z 13 września1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250) – dalej jako: "u.c.p.g." polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, czego nie przewidują powyżej wskazane przepisy, przy czym zróżnicowanie nastąpiło według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie względnie o wskazanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przywołując treść art. 6c ust. 1 u.c.p.g. organ wyjaśnił, że w jego ocenie, pojęcie gospodarstwa domowego w pełni zawiera się w pojęciu nieruchomości zamieszkanej przez mieszkańców, o której mowa w tym przepisie. Tym samym, nie ma przeszkód stosowania względem wskazanego gospodarstwa reguł wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Możliwość taka istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014r. obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r., poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.)." Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Sąd skonstatował, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 maja 2018r., I SA/Bd 241/18). Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. (§1 uchwały). Przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Z tego też względu niezmiennym pozostaje rozumienie tego pojęcia, którego nie można zmienić w drodze uchwały. Wobec tego Rada obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe, przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek. Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy O. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę kasacyjną od przedstawionego powyżej wyroku, zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), polegającym na przyjęciu nieistniejącej definicji legalnej "gospodarstwa domowego", 2. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 oraz art. 316 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm.), stosowanym w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającym na pominięciu podnoszonej przez organ administracji okoliczności, iż nie ma jednolitej definicji gospodarstwa domowego, którą można stosować w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 173 pkt 3 p.p.s.a., 2) rozpoznanie skargi na rozprawie, 3) przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Prokurator nie skorzystał z prawa do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na początek przypomnieć – przede wszystkim autorowi skargi kasacyjnej – należy, że na podstawie art. 183§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poza wymienionymi w art. 183§ 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z regulacji prawnych art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. W przywołanym kontekście podnieść i podkreślić należy, co następuje: po pierwsze, wskazane z zarzutach kasacyjnych przepisy art. 3 i art. 316§ 1 Kodeksu postepowania cywilnego (K.p.c.) nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji; po drugie, Sąd pierwszej instancji w sprawie nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego – powołanie się skarżącego na dotyczący tej kwestii art. 106§ 3 p.p.s.a. jest więc bezpodstawne; po trzecie, przedmiotem wykładni i stosowania prawa przez Sąd pierwszej instancji nie była żadna z ustaw wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy wydana na podstawie ustawy - O utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zaś stosowanie takich aktów prawnych, jak: Konwencje międzynarodowe z dnia 29 czerwca 1933 r. i z dnia 15 czerwca 1927 r., ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ustawa z dnia 2 grudnia 1999 r . o narodowym spisie powszechnym (por. s. 3-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W skardze kasacyjnej nie zawarto też zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie (ewentualnego) rozważenia regulacji prawnych wymienionych ustaw w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; unormowania wynikające z art. 3 K.p.c. i art. 316§ 1 K.p.c. nie mają (również w tym obszarze) w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowania. W przedstawionym i omówionym powyżej zakresie, zgodnie z art. 183§ 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie mogła więc stanowić przedmiotu merytorycznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie do fragmentarycznych refleksji przywołujących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poszczególne przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. O utrzymaniu porządku i porządku w gminach, ponieść należy, co następuje. Rozpatrywany spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy O utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2, uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a, jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. : zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r, poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Przedstawione oceny prawne oparte są na utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. ( por. np. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z dnia 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21, z dnia 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21, czy też wydane na niniejszym posiedzeniu z dnia 29 września 2021 r. wyroki w sprawach III FSK 2953/21 i III FSK 2999/21). Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Anna Dalkowska Jacek Brolik Wojciech Stachurski