III OZ 1198/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2245/21 o odrzuceniu skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2245/21 odrzucił skargę Gminy K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Sąd wskazał, że skarżąca pismem z [...] maja 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez nadesłanie uchwały Rady Gminy K. podjętej w sprawie wniesienia skargi na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu powołania A. N. na stanowisko Wójta Gminy K. Skarżąca przy piśmie z [...] sierpnia 2021 r. przesłała poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu powołania A. N. na stanowisko Wójta Gminy K. Jednocześnie poinformowała, że Rada Gminy K. nie podjęła uchwały w sprawie wniesienia skargi na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] kwietnia 2021 r., uznając, że organem właściwym do jej wniesienia jest Wójt Gminy K. Ponadto skarżąca, powołując się na uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 wskazała, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, gdyż skarga Wójta Gminy K. w pełni taką ochronę sądową właśnie zapewnia. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarżąca w wyznaczonym przez Sąd terminie nie nadesłała uchwały Rady Gminy K. podjętej w sprawie wniesienia skargi na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...]kwietnia 2021 r., nr [...] Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 31 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 oraz 58 § 2 p.p.s.a., wobec odrzucenia skargi, w sytuacji gdy termin wyznaczony do uzupełniania braków winien być odpowiedni, Sąd wyznaczył zaś termin na nadesłanie uchwały o zaskarżeniu postanowienia, który uniemożliwiał spełnienie wymogów koniecznych do procedowania na sesji Rady Gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym w myśl powołanej ustawy termin na podjęcie przedmiotowej uchwały jest nieokreślony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; zwanej dalej jako "u.s.g."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki warunkujące złożenie skargi na uchwałę nie zostały spełnione, podczas gdy przeciwnie do twierdzenia Sądu, skarga gminy na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki podtrzymująca w mocy wcześniejszą opinię Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, nie może być przez sąd odrzucona tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała rady gminy o jej zaskarżeniu; 3) naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie obowiązku zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej w wyniku ograniczenia możliwości rozpatrzenia sporu przez niezawisły Sąd Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 29 września 2021 r. oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że Sąd wyznaczył siedmiodniowy termin na nadesłanie uchwały, który to termin uniemożliwił spełnienie wymogów koniecznych do zwołania sesji Rady Gminy K., ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami o sesji powiadamia się radnych co najmniej 7 dni przed ustalonym terminem obrad. Sąd pierwszej instancji powinien wyznaczyć termin odpowiadający realnym możliwościom nie tylko nadesłania uchwały, ale również jej podjęcia. Ponadto Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 31 u.s.g. w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a., jako organ Gminy K. mógł wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co zostało podkreślone między innymi w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/12. Zdaniem skarżącej podjęcie uchwały przed wniesieniem skargi nie jest warunkiem koniecznym, a w szczególności nie może stanowić podstawy do jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W stosunku do zaskarżonej opinii podjętej w formie postanowienia, zastosowanie mają przepisy szczególne zamieszczone w rozdziale 10 u.s.g., które odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając wyjątek od zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 u.s.g., zgodnie z którym legitymację do zaskarżenia ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, a w niniejszej sprawie zaskarżona została opinia, jako stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), gmina jest podmiotem władzy publicznej, ma osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada gminy jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz, prezydent), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. W niniejszej sprawie we wniesionej skardze jako stronę skarżącą wskazano Gminę K. reprezentowaną przez Wójta. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż w uchwale nr [...]Rady Gminy K. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w W., Rada Gminy określiła (w § 3 uchwały), że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy K. Konsekwencją powyższego było wystąpienie Wójta do organu pierwszej instancji o wydanie opinii o zamiarze likwidacji Szkoły w W., a następnie wniesienie przez ten organ wykonawczy zażalenia na negatywne dla Gminy postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z [...] stycznia 2021 r. opiniujące zamiar likwidacji szkoły, a następnie skargi do Sądu na postanowienie organu odwoławczego. Przyjąć zatem należy, iż w tej konkretnej sprawie organem uprawnionym do reprezentowania Gminy, w tym także w postępowaniu przed sądem administracyjnym był Wójt. Jednakże zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie. W niniejszej sprawie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, brak jest takiej uchwały. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, okoliczność ta nie wykluczała późniejszego podjęcia takiej uchwały i jej przedłożenia Sądowi najpóźniej na rozprawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12), skarga wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na postanowienie negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy za brak formalny tej skargi, który może być uzupełniony na wezwanie sądu, jednakże Sąd pierwszej instancji wyznaczając termin do jego usunięcia powinien mieć na uwadze, że stosownie do art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ponadto na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Wobec tego, mając na uwadze, że Rada Gminy jest organem kolegialnym, Sąd pierwszej instancji powinien wyznaczyć termin umożliwiający spełnienie wymogów koniecznych do zwołania sesji oraz podjęcia stosownej uchwały. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że treść wezwania wyznaczającego 7 dni na uzupełnienie braków formalnych skargi stanowiła naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a odrzucenie skargi w niniejszej sprawie było dotknięte nadmiernym rygoryzmem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.