I OSK 106/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 646/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasto Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 i § 14 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ś. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 października 2011 r., (sygn. akt IV SA/Wr 646/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił wniesioną przez Gminę Miasto Ś. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 i § 14 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ś. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Rada Miejska w Ś. ustanowiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Ś. Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność § 6 ust. 2, § 14 ust. 1 we fragmencie "lub jego śmierci" § 18, § 20 ust. 4, § 27 we fragmencie "na koszt własny", § 28 ust. 1 we fragmencie "na koszt własny przyszłego najemcy" oraz ust. 3 we fragmencie "opinii techniczno-budowlanej, stwierdzającej możliwość wykonania nadbudowy, rozbudowy lub przebudowy" oraz § 29 we fragmencie "na koszt własny", § 30 ust. 2 pkt 4 tej uchwały. Gmina Miasto Ś. zaskarżyła w/w akt nadzoru. Do skargi nie dołączono uchwały Rady Miejskiej w Ś. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. do sądu administracyjnego. Termin rozprawy sądowej w tej sprawie został wyznaczony na dzień 13 października 2011 r., o czym skarżąca została zawiadomiona w dniu 19 września 2011 r. Pismem złożonym w dniu 3 października 2011 r. skarżąca wniosła o odroczenie terminu rozprawy, wskazując, że uchwała w sprawie wniesienia skargi zostanie podjęta na sesji Rady Miejskiej w Ś. w dniu 14 lub 21 października 2011 r. Na rozprawę w dniu 13 października 2011 r. pełnomocnik Gminy nie stawił się. Pełnomocnik organu nadzoru wniósł na rozprawie o nieuwzględnienie wniosku o jej odroczenie, gdyż od chwili wniesienia skargi do dnia rozprawy odbyła się co najmniej jedna sesja rady wobec czego strona skarżąca miała możliwość usunięcia braku formalnego skargi, a ponadto o odrzucenie skargi. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżąca wnosząc skargę, nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) tj. nie przedstawiła w przepisanym terminie uchwały jej organu, która stanowi podstawę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc nie został spełniony materialny warunek dopuszczalności skargi. Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca mogła przedłożyć uchwałę w tym przedmiocie w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi, czego jednak nie uczyniła. Wniosła natomiast o odroczenie rozprawy, aby Rada Miejska w Ś. mogła podjąć stosowną uchwałę. Powyższy wniosek nie został jednak przez Sąd uwzględniony, bowiem jak zaznaczono, wprawdzie art. 99 P.p.s.a dopuszcza możliwość odroczenia posiedzenia z ważnej przyczyny, ale w niniejszym przypadku pozostawało to bez znaczenia, bowiem przedmiotowa uchwała mogła zostać podjęta jedynie w określonym przedziale czasowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 sierpnia 1991r., sygn. akt SA/Wr 673/91, warunek określony w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za spełniony w sytuacji, gdy uchwała została podjęta przed wniesieniem skargi, jak również wtedy, gdy podjęta została wprawdzie po wniesieniu skargi, lecz przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przesłana została sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi. W niniejszym jednak przypadku skarżąca nie uzupełniła braku we wspomnianym terminie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2011 r. zostało bowiem jej doręczone w dniu 28 lipca 2011 r., skarżąca jednak nie podjęła stosownej uchwały w 30-dniowym terminie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Czyniło to – zdaniem Sądu - bezprzedmiotowym wzywanie jej do uzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie. Sąd podkreślił również, że skarżąca działała za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, jak również, że Rada Miejska w Ś. przed terminem rozprawy odbyła co najmniej jedną sesję, mogła zatem usunąć brak formalny skargi. W złożonej skardze kasacyjnej, Gmina Miasto Ś. zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej w Ś. o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi do sądu, lub przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a późniejsze podjęcie takiej uchwały nie sanuje podjętej czynności w tym zakresie; 2. przepisów postępowania, to jest art. 99 P.p.s.a. poprzez, przyjęcie, iż nie zaszła ważna przyczyna skutkująca odroczeniem terminu rozprawy w sytuacji, gdy Gmina Miasto Ś. i jej pełnomocnik otrzymali zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 13 października 2011 r. w dniu 19 września 2011 r. a następna sesja od dnia zawiadomienia o terminie rozprawy odbyła się w dniu 21 października 2011 r. 3. przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż możliwość przedłożenia przez skarżącego uchwały Rady Miejskiej w Ś. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjętej już po złożeniu skargi nie konwaliduje braku formalnego skargi i stanowi podstawę do jej odrzucenia, gdyż uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że artykuł 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie określa terminu do podjęcia uchwały przez radę gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody na uchwałę tej rady. Zdaniem skarżącej uznanie, iż uchwała taka musi być obligatoryjnie podjęta przed złożeniem skargi lub przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności gminy. Cel art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego już po wniesieniu skargi do sądu, jak też po upływie 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Według skarżącej Sąd I instancji przyjmując, że w zaistniałej w sprawie sytuacji nie zaszła ważna przyczyna skutkująca odroczeniem terminu rozprawy uniemożliwił skorzystanie przez Gminę Miasto Ś. z prawa do ochrony sądowej, które jest konstytucyjnym zabezpieczeniem samodzielności gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów organ podniósł, że – wbrew twierdzeniom w niej zawartym – Sąd I instancji nie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w Ś. o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi do sądu. Polemizując z zarzutem naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda wskazał, że przepis ten nie ustanawia terminu do podjęcia takiej uchwały. Jednak ma to znaczenie w sytuacji, gdy tego rodzaju uchwała została podjęta i doręczona wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed rozprawą, na której sąd odrzucił skargę. Tymczasem Rada Miejska w Ś. do dnia rozprawy, nie tylko nie doręczyła sądowi uchwały, ale nawet jej jeszcze nie podjęła. Odwołując się do stanu faktycznego sprawy organ podkreślił, że skoro do dnia rozprawy Rada Miejska w Ś. nie przesłała do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo, że przed tym terminem odbyła się sesja Rady Miejskiej w Ś., na której można było podjąć taką uchwałę, to nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłowe określenie terminu, do którego rada gminy była zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro rada gminy nie podjęła takiej uchwały w ogóle. Chociażby – zdaniem organu nadzoru - przyjąć, że sama uchwała nie musi zostać podjęta przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, to jednak nie może być to termin całkowicie dowolny. Takim ostatecznym terminem na przedstawienie sądowi tego rodzaju uchwały jest termin rozprawy. Zdaniem Wojewody nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 99 P.p.s.a., bowiem nie występowała w sprawie ważna przyczyna uzasadniająca odroczenie terminu rozprawy. Sposobność podjęcia stosownej uchwały istniała bowiem chociażby na sesji w dniu 2 września 2011 r. Rada Miejska w Ś. mogła podjąć uchwałę również już po doręczeniu zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy a datą rozprawy. W ocenie Wojewody D. uwzględnienie wniosku Gminy Miasto Ś. o odroczenie rozprawy sprzeciwiałoby się także wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. zasadzie szybkości postępowania oraz zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarancji rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Odnosząc się z kolei do trzeciego z podniesionych zarzutów organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że uchwała rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, jako podstawa materialnoprawna skargi, może być przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Nigdzie w treści uzasadnienia Sąd ten nie wykluczył podjęcia przez radę gminy uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody już po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że Sąd Wojewódzki dopuścił się w niniejszym przypadku naruszenia przepisu art. 99. P.p.s.a., który dopuszcza możliwość odroczenia rozprawy wyłącznie z ważnej przyczyny, nawet w sytuacji wyrażenia przez strony zgodnego wniosku w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie było podstaw do uznania, że ważna przyczyna zaistniała, lecz również strony nie wniosły zgodnie o wydanie przez Sąd takiego postanowienia. Nie można przy tym przyjąć, że brak wyznaczenia sesji Rady Miejskiej w Ś. w okresie pomiędzy datą doręczenia stronie zawiadomienia o terminie rozprawy a jej terminem, stanowił wystarczającą podstawę do odroczenia rozprawy w trybie wskazanym w art. 99 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja nie mogła uzasadniać twierdzenia o wystąpieniu ważnej przyczyny, o której mowa w tym przepisie. To skarżąca winna była dołożyć staranności, by w stosownym terminie wymagana uchwała mogła być podjęta. Zauważyć ponadto trzeba, że – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – skarżąca na mocy zarządzenia z dnia 9 września 2011 r., wezwana została do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie uchwały w sprawie wniesienia skargi na skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Pismo dotyczące tej kwestii doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 15 września 2011 r. Gmina dysponowała zatem wystarczającym okresem czasu, w którym mogła dopełnić ciążącego na niej obowiązku. Poza tym Rada Gminy Miasta Ś., wnosząc za pośrednictwem Wojewody D. skargę w dniu 28 lipca 2011 r. powinna już wtedy liczyć się z koniecznością uchwalenia takiego aktu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela zawarty w niej pogląd, iż przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). Skarżąca mogła więc – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Złożenie w/w uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem. Zbieżność powyższego stanowiska z przedstawionym przez skarżącego twierdzeniem nie oznacza jednak, że wyrażenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odmiennego poglądu winno skutkować automatycznym uchyleniem tego orzeczenia. Wskazane naruszenie odniosłoby zamierzony skutek wyłącznie w przypadku, gdyby skarżąca przed posiedzeniem Sądu w dniu 13 października 2011 r. podjęła, a następnie przedłożyła stosowną uchwałę, zaś Sąd opierając się na tych samych, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawach, wniesioną przez nią skargę odrzucił. W sytuacji zaś, gdy tego rodzaju uchwała do dnia wyznaczonej rozprawy nie została nawet podjęta, Sąd miał obowiązek odrzucić - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. - złożoną przez Gminę Miasto Ś. skargę. Dlatego też należało uznać, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie zinterpretował powołaną wyżej normę, to, wobec biernej postawy skarżącej Gminy, nie miało to wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Z tego również powodu nie można było zarzucić Sądowi I instancji, iż dopuścił się naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Odrzucenie bowiem przedmiotowej skargi jest wyłącznie skutkiem biernej postawy skarżącej Gminy, która sama pozbawiła się możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia.