I OSK 4444/18

Dnia 29 września 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3204/17 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3204/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 1 czerwca 2011 roku do kancelarii Urzędu m.st. Warszawy, wpłynął wniosek P. J., pełnomocnika E. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku S. B. z 27 lipca 1993 r. o zwrot nieruchomości o powierzchni 289 m2 , położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...], z obrębu [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...], znak: [...] z dnia [...] maja 1978 roku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku, Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku, złożonego dnia 1 czerwca 2011 roku, przez E. S. P. o zwrot wywłaszczonej opisanej wyżej nieruchomości. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, co następuje. Decyzją z dnia [...] maja 1978 roku, znak: [...], Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...], orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności, na rzecz Państwa, nieruchomości o powierzchni 289 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...] stanowiącej własność S. i W. małżonków B. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę kolektora ogólnospławnego. Powyższa działka wskazana była na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne i wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 7 czerwca 1977 roku [...] w pozycji rejestru nr [...], jako działka nr [...], w obrębie [...]. Własność przedmiotowej nieruchomości S. i W. B nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia 12 grudnia 1977 roku, sygn. akt. V NS 982/77, w drodze zasiedzenia. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, przyznane zostało na rzecz właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, odszkodowanie w wysokości 217 631 zł, w tym za obiekty budowlane — 185 667 zł, za roślinność — 3 064 zł, za grunt — 28 900 zł. Dnia [...] lipca 1993 roku S. B. złożył do Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa-[...] wniosek o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 289 m2 . Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 roku, działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie [...], m.st. Warszawy, stała się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa [...], a obecnie stanowi własność miasta stołecznego Warszawy. W związku ze śmiercią S. B. w dniu 28 lipca 1997 roku, spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 1998 roku, sygn. akt III NS 2161/97, nabyli: żona W. B., córka T. C. C., córka E. S. P. i syn W. S. B., po 1/4 części spadku każde z nich. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2005 roku, sygn. akt III NS 1433/05, spadek po W. B., zmarłej 14 maja 2005 roku, nabyli: córka E. W. P., syn W. S. B., córka T. C. C. oraz córka E. S. P. w częściach równych po 1/4 części spadku każde z nich. Oświadczeniem z dnia 11 kwietnia 2008 r. E. P. podtrzymała wniosek S. B. Pismem z 11 kwietnia 2008 roku E. P. oraz pismami z 14 kwietnia 2008 r. T. C. i W. B., podtrzymali wniosek złożony przez S. B. Starosta Warszawski [...] pismem z dnia 4 października 2011 roku, znak: [...], wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami z prośbą o przesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących zrealizowania na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], inwestycji polegającej na budowie kolektora ogólnospławnego zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 roku. W dniu 5 października 2011 roku, przeprowadzone zostały na przedmiotowej nieruchomości oględziny. Jak wynika z treści protokołu z oględzin, "działka ewid. nr [...] z obr. [...] stanowi od strony północnej teren zakrzaczony, nieuporządkowany. W pozostałej części nieruchomości jest trawa, wyjeżdżony teren". W dniu 28 listopada 2011 roku do Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego Warszawskiego [...] wpłynęło pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy Delegatura w Dzielnicy [...] z dnia 21 listopada 2011 roku, znak: [...], będące odpowiedzią na ww. pismo Starosty Warszawskiego [...]. Jak wynika z dokumentacji powykonawczej kanału ogólnospławnego w ul. [...] oraz kopii planu sytuacyjnego przebiegu kolektora ogólnospławnego, tj. dokumentów przesłanych przy w/w piśmie, przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przebiega kolektor ogólnospławny. Zgodnie z treścią protokołu z dnia 29 grudnia 1989 roku dotyczącego przyjęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie "kanał ogólnospławny w ul. [...]", "przedmiot odbioru został wykonany w czasie od dnia 0l sierpnia 1978 roku do dnia 30 września 1985 roku, zgodnie zapisami w dzienniku budowy tom II, str. 12. " Wobec powyższych ustaleń organ uznał, że cel wywłaszczenia określony decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 roku zrealizowano na całości terenu będącego przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym organ ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że cel wywłaszczenia dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] został zrealizowany i nie istnieje podstawa do uznania, iż przesłanka "zbędności" określona w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła w przedmiotowej sprawie. Na tej podstawie dnia [...] czerwca 2012 roku Starosta Warszawski [...] wydał decyzję nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. P. J., pełnomocnik E. P. w dniu 7 lipca 2012 roku, złożył za pośrednictwem Starosty Warszawskiego [...], odwołanie od ww. decyzji do Wojewody Mazowieckiego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, do czasu ustalenia spadkobierców W. B. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 roku. Jak wynika z treści tego postanowienia, spadek po W. B., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza z dnia 13 października 2015 roku, sygn. akt II NS 1721/14, nabyły siostry: T. C. C., E. S. P. oraz E. W. P., po 1/3 części każda z nich. Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Warszawskiego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nakazując Staroście Warszawskiemu [...] prawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania. W dniu 2 grudnia 2016 roku wpłynęło do Starostwa Powiatu Warszawskiego [...] postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza, o nabyciu spadku po Wiesławie S. B. Dnia 6 września 2016 roku Starosta Warszawski Zachodni zlecił geodecie uprawnionemu J.i S. sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której ustalono, że dawna działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], odpowiada obecnej działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Przy piśmie z dnia 23 grudnia 2016 roku Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy, przesłana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana dnia [...] czerwca 2009 roku przez Wojewodę Mazowieckiego (znak: [...]). Decyzja ta dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: Rozbudowa wraz z przebudową skrzyżowania ulicy [...] ulicą [...] w Warszawie. Teren, którego dotyczyła ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego, obejmował m.in. dz. ew. nr [...], z obrębu [...], m.st. Warszawy. W wyniku tej decyzji inwestycja, której dotyczyła została zrealizowana i dnia [...] stycznia 2014 roku, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], zezwalającą na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie przywołanej wyżej decyzji. Dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta Warszawski [...] na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016r., 2147 ze zm., dalej ugn), art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) wydał decyzję Nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako archiwalna działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] o powierzchni 289 m2, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez wnioskodawczynie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy orzeczenie Starosty Warszawskiego [...] z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zawiera art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany; jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Badając prawidłowość orzeczenia organu I instancji o odmowie zwrotu wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, iż działka ew. nr [...] (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie kolektora ogólnospławnego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1977 r.; ustalono, że z dokumentacji podwykonawczej kanału ogólnospławnego przy ul. [...] oraz kopii planu sytuacyjnego przebiegu kolektora ogólnospławnego wynika, że przez działkę ew. nr [...] przebiega kolektor ogólnospławny; zgodnie z treścią protokołu z 29 grudnia 1989 r., dotyczącego przyjęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie "Kanał ogólnospławny przy ul. [...]": "przedmiot odbioru został wykonany w czasie od sierpnia 1978 r. do dnia 30 września 1985 r.", zgodnie z zapisami w dzienniku budowy tom. II str. 12.; w związku z tym zasadne jest uznanie, że cel wywłaszczenia, określony decyzją nr [...] zrealizowano na całości terenu, będącego przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestią odrębną, ale istotną dla oceny prawidłowości wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia - jest przeznaczenie działki ew. nr [...] pod inwestycję drogową - zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa wraz z przebudową skrzyżowania ul [...] z ulica [...] w Warszawie", wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg". Na podstawie tej decyzji działka ew. nr [...] została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego; zaprojektowana inwestycja została na spornej działce zrealizowana; potwierdził to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2014 r. zezwalającą na użytkowanie inwestycji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przeznaczona pod budowę drogi publicznej nieruchomość może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; w związku z tym zwrot takiej nieruchomości nie jest możliwy. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając w pełni argumentację organów administracji. Ponadto Sąd, zauważył, że w sprawie nie było nawet kwestionowane - także na etapie wniesienia skargi - że aktualnie nieruchomość zajęta jest na zrealizowaną już drogę publiczną. Wyłącza to możliwość jej zwrotu. Poglądy judykatury są w danym zakresie jednolite i - zdaniem Sądu - w pełni trafne. Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i o realizacji dróg należy w danym przypadku traktować jako lex specialis wobec regulacji dotyczących generalnie gospodarki nieruchomościami, w tym przesłanek zwrotu tych, zbędnych na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz stosowne uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu, odmowa zwrotu nieruchomości, stanowiącej fragment drogi publicznej, nie stanowi nadmiernej ingerencji w chronione na szczeblu Konstytucji RP prawo własności. Co pominięto w uzasadnieniu skargi, znaczenie przepisów należy wykładać w ten sposób, aby racjonalnie ważyć uzasadniony interes jednostki oraz dobro publiczne. Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożyła E. P., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji, pomimo iż decyzja ta została z naruszeniem następujących przepisów: a. art. 7 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z protokołu z dnia 29 grudnia 1989 roku dotyczącego przyjęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie "Kanał ogólnospławny w ul. [...]" oraz uznanie tego dowodu za wiarygodny, podczas, gdy wspomniany dowód nie zasługiwał na obdarzenie walorem wiarygodności, gdyż nie korespondował on z pozostałym materiałem dowodowym, a w szczególności z przeprowadzonymi w niniejszym postępowaniu oględzinami, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że cel określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1978 roku został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało wpływ na niniejszej sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Warszawskiego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako archiwalna działka nr [...] o powierzchni 0,0289 ha z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]; c. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z pózn. zm.), poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, polegające na odmowie dokonania zwrotu nieruchomości oznaczonej jako archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], pomimo że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne, stała się zbędna na cel określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1978 roku; d. art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z pózn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość może zostać przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, nawet jeżeli nie był to cel wywłaszczenia określony w decyzji, podczas gdy w świetle powołanych powyżej przepisów, których zastosowania nie wyłącza art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1496 z późn. zm.), nieruchomość nie może zostać przeznaczona na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że po wcześniejszym zawiadomieniu poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu; e. art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.), art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. I Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wobec przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną wykluczona jest możliwość zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości na drogę publiczną nie wyklucza dokonania jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców; f. art. 9 a, art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z pózn. zm.) w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie dokonania zwrotu nieruchomości oznaczonej jako archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], podczas gdy zasadne było orzeczenie o zwrocie wspomnianej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, W związku z powyższymi zarzutami E. P. wniosła: 1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. na podstawie art. 203 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3. przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie, co też uczyniły. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w przepisie art.183 § 2 p.p.s.a., nie występują w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art.174 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w tym przepisie, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art.1§ 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji pomimo, że - jej zdaniem - decyzja została wydana z naruszeniem szeregu wymienionych przez autora skargi przepisów wśród których przywołano zarówno przepisy procesowe, jak i materialne. Wymogiem skargi kasacyjnej jest oprócz prawidłowo przywołanych podstaw również ich wyjaśnienie i uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się w tym wypadku do podtrzymania zarzutów skargi, podejmując lakoniczną polemikę z rozstrzygnięciem sądu administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja została wydana z naruszeniem art.7 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z protokołu z dnia 29 grudnia 1989 r. dotyczącego przejęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie Kanał ogólnospławny choć w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie korespondował on z przeprowadzonymi oględzinami, a zatem błędnie ustalono, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że według decyzji z [...] maja 1978 r. przedmiotową działkę wywłaszczono pod budowę kolektora ogólnospławnego zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] kwietnia 1977 r. (obie decyzje w aktach sprawy tom 2 karty 28 i 61). Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie przy piśmie z 27 października 2011 r. przesłało potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentację powykonawczą kanału ogólnospławnego w ul. [...], przebiegającego przez działkę nr [...] (czyli działkę wywłaszczoną) tj. protokół odbioru końcowego kanału ogólnospławnego w ul. [...] oraz szkice powykonawcze. Na jednym z nich tj. na szkicu zdawczo – odbiorczym kolektora w ul. [....] odcinek ul. [...]j, podpisanym przez Kierownika Zespołu Budowlanego mgr inż. Z. M. znajduje się adnotacja "wybudowano w okresie od 1 sierpnia 1978 do 30 września 1985 r." Ponadto fakt wykonania inwestycji potwierdza protokół przekazania, przyjęcia do eksploatacji inwestycji z 29 grudnia 1989 r. Nie została podważona w toku postępowania moc dowodowa tego dokumentu (k. 76 - 81 tom.2 akt adm.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podważa prawidłowość przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nie wiadomo w jakim zakresie i na jakiej konkretnej nieruchomości został zrealizowany przedmiotowy kolektor, a ponadto, że protokół odbioru inwestycji nie koresponduje z pozostałymi dowodami (oględzinami nieruchomości). Trzeba zatem wskazać, że w piśmie z dnia 27 października 2011 r. zastępca Dyrektora Biura Technicznego MPWiK wprost stwierdza, że kanał ogólnospławny przebiega przez działkę nr [...]. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji dokonał analizy kopii planu sytuacyjnego przebiegu kolektora oraz dokumentacji powykonawczej kanału ogólnospławnego. Trzeba też mieć na uwadze, że kanał ogólnospławny jest urządzeniem podziemnym, dlatego twierdzenie strony skarżącej, że oględziny powierzchni działki nie potwierdziły istnienia kanału, nie może być wystarczające do podważenia mocy dowodowej dokumentów załączonych do pisma z 27 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że zebrany materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, iż cel wywłaszczenia określony decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...], znak [...] z dnia [...] maja 1978 r. został zrealizowany bowiem potwierdzają to dokumenty z etapu realizacji inwestycji wykonanej wg protokołu w latach 1978-1985. Drugi z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy art.138 §1 pkt 1 k.p.a., który określa jedynie sposób rozstrzygnięcia organu. Wskazanie autora skargi kasacyjnej, że przepis ten został naruszony poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące wykładni art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 136 ust.3 i 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na drogę publiczną wyklucza zwrot tej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub jej spadkobierców. Odnośnie do powyższego zarzutu przyznać należy rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, gdy stwierdza, że zrealizowanie na obszarze przedmiotowej działki inwestycji drogowej jest przeszkodą do jej zwrotu nawet wówczas, gdy cel wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85). Skoro na podstawie art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączona została możliwość obrotu nieruchomościami w sytuacji planowania inwestycji drogowej na terenie będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to tym bardziej nie ma podstaw by dokonywać zwrotu nieruchomości na której zrealizowano inwestycję drogową. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowo administracyjnym. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art.136 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 11d ust.9 w zw. z art.21 ust.2 i art.64 Konstytucji należy uznać za bezzasadne zwłaszcza, iż autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób i na czym miałoby polegać naruszenie wartości konstytucyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny rozstrzygnięć organów administracyjnych. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 1842 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną