IV SA/Wa 3204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Starosty [...]z [...]sierpnia 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, przy dawnej ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako archiwalna działka nr ew. [...] (obr. [...]). Obecnie oznaczona jest ona jako działka ew. nr [...] (obr. [...]), o powierzchni 0,0289 ha. Postępowanie było prowadzone wobec żądania zwrotu p. E.P., zwanej dalej "Wnioskodawcą". Uzasadniając zaskarżoną decyzję, przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zawiera art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany; jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, - badając prawidłowość orzeczenia organu I. instancji o odmowie zwrotu wskazano: ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że działka ew. nr 32 (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie kolektora ogólnospławnego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1977 r.; ustalono, że z dokumentacji podwykonawczej kanału ogólnospławnego przy ul. [...] oraz kopii planu sytuacyjnego przebiegu kolektora ogólnospławnego wynika, że przez działkę ew. nr [...] przebiega kolektor ogólnospławny; zgodnie z treścią protokołu z 29 grudnia 1989 r., dotyczącego przyjęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie "Kanał ogólnospławny przy ul. [...] ": "przedmiot odbioru został wykonany w czasie od sierpnia 1978 r. do dnia 30 września 1985 r.", zgodnie z zapisami w dzienniku budowy tom. II str. 12.; w związku z tym zasadne jest uznanie, że cel wywłaszczenia, określony decyzją nr [...], zrealizowano na całości terenu, będącego przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wy właszczonej nieruchomości, - kwestią odrębną - istotną dla oceny prawidłowości wydanego w I. instancji rozstrzygnięcia - jest przeznaczenia działki ew. nr [...] pod inwestycję drogową - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa wraz z przebudową skrzyżowania ul [...] z ulica [...] w [...] ", wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg",; na podstawie tej decyzji – zwanej dalej "lokalizacyjną" - działka ew. nr [...] została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego; zaprojektowana inwestycja została na spornej działce zrealizowana; potwierdził to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] stycznia 2014 r. zezwalającą na użytkowanie inwestycji, - organ I. instancji zasadnie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości; zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przeznaczona pod budowę drogi publicznej nieruchomość może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; w związku z tym zwrot takiej nieruchomości nie jest możliwy; jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 361/08 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych"; w orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej na podstawie ustawy o realizacji dróg, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami; zwrot taki czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o realizacji dróg; pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną, zawartą w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 1004/10 – dostępny w CBOSA); stosownie bowiem do tego przepisu nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym - wymienionej w pkt 11 tego artykułu - ustawy o realizacji dróg, - w sprawie, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie było kwestionowane, że prawomocna decyzja lokalizacyjna z 2009 roku została wydana w trybie ustawy o realizacji dróg; stosownie do postanowień jej art. 11d ust. 5, właściwe organy wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji; zgodnie z art. 11d ust. 9 tej ustawy, z dniem tego zawiadomienia nieruchomości - stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej - nie mogą być przedmiotem obrotu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; w orzecznictwie sądowym drogi publiczne są traktowane jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium); własność tych dróg może być bowiem przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego); nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych; osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać, w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, opubl OSNC 2007/6/85); na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości inwestycji celu publicznego stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak wyroki: NSA: z 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, opubl. w ONSA z 2004 t 2 poz. 72 i WSA o sygn. akt II SA/Gd 3334/01 oraz II SA/Bd 921/05 – dostępne w CBOSA); skutek wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego, na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych, powoduje także zawiadomienie, przez właściwy organ w drodze obwieszczenia, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej - art. 5 ust. 5 i 6 ustawy o realizacji dróg (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 1165/07 – dostępny w CBOSA); zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, w stosunku do danej nieruchomości powoduje wyłączenie możliwości zwrotu takiej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; stanowi to bezwzględną przeszkodę dla zwrotu, - rozstrzygnięcie organu I. instancji o odmowie zwrotu nieruchomości należało zatem uznać za zasadne i prawidłowe. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - postępowania, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy: - art. 7 i 80 K.p.a. - poprzez dowolną ocenę dowodu z protokołu z 29 grudnia 1989 r., dotyczącego przyjęcia do eksploatacji inwestycji o nazwie "kanał ogólnospławny w ul. [...] "; polegała ona na uznaniu powołanego dowodu za wiarygodny; tymczasem nie zasługiwał on na obdarzenie walorem wiarygodności; nie korespondował bowiem z pozostałym materiałem dowodowym - w szczególności z przeprowadzonymi w niniejszym postępowaniu oględzinami; doprowadziło to do błędnego ustalenia, że cel - określony w decyzji nr [...] - został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, - prawa materialnego: - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie; polegało to na odmowie zwrotu nieruchomości, pomimo że stała się ona zbędna na cel, określony w decyzji nr [...], - art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię; polegało to na uznaniu, jakoby wywłaszczona nieruchomość mogła zostać przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, nawet jeżeli nie był to cel wywłaszczenia, określony w decyzji o wywłaszczeniu; tymczasem - w świetle powołanych przepisów, których zastosowania nie wyłącza art. 11d ustawy o realizacji dróg - wywłaszczona nieruchomość nie może zostać przeznaczona na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że po wcześniejszym zawiadomieniu poprzedniego właściciela (lub jego spadkobierców) o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny ceł niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 11d ust. 9 ustawy o realizacji dróg, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że - wobec przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na drogę publiczną - jest wykluczona możliwość jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców; tymczasem przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na drogę publiczną nie wyklucza jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, - art. 9a, art. 136 ust, 3 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o realizacji dróg, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; polegało to na odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy zasadne było orzeczenie o zwrocie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. W takcie rozprawy (k. 32) Pełnomocnik uczestnika postępowania podnosił, że może budzić wątpliwości, czy inwestycja (kolektor) została faktycznie zrealizowana, skoro potwierdza to wyłącznie protokół z 1989 roku, a organy administracji także musiały mieć wątpliwości. Postępowanie w przedmiocie zwrotu trwało bowiem przez wiele lat i w jego trakcie przeprowadzono czynności dowodowe, w postaci oględzin i poszukiwania dodatkowych dokumentów. Potwierdził, że decyzja lokalizacyjna obejmuje także działkę Skarżącej. Zwracał uwagę, że materiał dowodowy powinien obejmować mapę ewidencyjną, na której by zaznaczono dawne granice nieruchomości. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa. Trafnie skonstatował organ administracji brak możliwości orzeczenia o zwrocie danej nieruchomości. Zarówno ocena stanu faktycznego sprawy, jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez organ administracji, były prawidłowe. Z uwagi na ich uprzednie zreferowanie, powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, co następuje. W sprawie nie było nawet kwestionowane - także na etapie wniesienia skargi - że aktualnie nieruchomość zajęta jest na zrealizowaną już drogę publiczna. Wyłącza to możliwość jej zwrotu. Poglądy judykatury są w danym zakresie jednolite i - zdaniem Sądu w tym składzie - w pełni trafne. Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i o realizacji dróg należy w danym przypadku traktować jako lex specialis wobec regulacji dotyczących generalnie gospodarki nieruchomościami, w tym przesłanek zwrotu tych, zbędnych na cel wywłaszczenia. W takiej sytuacji nie może odgrywać żadnego znaczenia, formułowane przez Stronę skarżącą wywody, że - o ile organ administracji rozpoznałby w terminie wniosek zwrotowy Wnioskodawca mógłby odzyskać nieruchomość gdyż droga nie była wówczas jeszcze zrealizowana. Kwestie te wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest wyłącznie ocena, czy - na dzień orzekania - możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec takich uwarunkowań, jedynie na marginesie wypada wskazać, odnosząc się do argumentacji skargi, że jest ona chybiona, gdy wywodzi się jakoby materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że cel wywłaszcza został zrealizowany. Potwierdza to dokumenty z etapu realizacji inwestycji - budowy kolektora – jak i jego naniesienie na istniejących mapach ewidencyjnych. Sama okoliczność, że nie był on widoczny w trakcie wizji w terenie nie może być wystarczająca dla podważenia faktu jego istnienia. Chodzi wszak o kolektor podziemny. Kwestia ta nie ma jednak, jak już wskazano, istotnego znaczenie dla wyniku sprawy, skoro nieruchomość i tak nie może podlegać zwrotowi, wobec zrealizowania tam drugi publicznej. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje też kwestia, czy zasadne było wcześniejsze wywłaszczenie nieruchomości w określonych granicach, o ile zamierzano tylko na jej fragmencie zrealizować kolektor i to podziemny. Trafnie wprawdzie podniesiono na rozprawie, że procedując w sprawie zwrotu nieruchomości, należało sporządzić czytelny rysunek, obrazujący granice nieruchomości, o której zwrotu ubiega się Skarżąca, w stosunku do istniejącej infrastruktury - w szczególności drogi publicznej. W sprawie jednak nie było sporne, że droga została zrealizowana na nieruchomości, o której zwrot ubiega się Wnioskodawca. Zawarty natomiast w aktach administracyjnych mapa (k. 170) pozwalał na ocenę, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się istotnie w obrębie drogi publicznej. W takiej sytuacji uchybienie obowiązkowi zgromadzenia dokumentacji, która przejrzyście – także dla stron - odzwierciedla ustalenie organu, nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik sprawy – zważywszy, że fakty nie były w danym zakresie sporne - kwestionowane przez Stronę w toku postępowania. W takiej sytuacji chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz stosowne uzasadnienie rozstrzygnięcia jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu, odmowa zwrotu nieruchomości, stanowiącej fragment drogi publicznej, nie stanowi nadmiernej ingerencji w chronione na szczeblu Konstytucji RP prawo własności. Co pominięto w uzasadnieniu skargi, znaczenie przepisów należy wkładać w ten sposób, aby racjonalnie ważyć uzasadniony interes jednostki oraz dobro publiczne. Prezentowane w zaskarżonym akcie rozumienie regulacji, dotyczących zwrotu nieruchomości, podzielane zresztą w judykaturze (orzecznictwo trafnie przywołał organ administracji), nie prowadzi do zniweczenie generalnej reguły zwrotu nieruchomości, zbędnych na cel wywłaszczenia. Stanowi jedynie o racjonalnym - uzasadnionym interesem publicznym - ograniczeniu danej instytucji w tym zakresie. Nie godzi to w - wyrażoną w Konstytucji - generalną zasadę ochrony własności oraz wywłaszczania nieruchomości jedynie w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym. Z kolei nie była w ogóle zadaniem organu ocena, czy dopuszczalne było wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na realizację drogi publicznej - wobec uprzedniego wywłaszczenia w innym celu oraz nie wystąpienia do uprzedniego właściciela z propozycją jej zwrotu - lecz jedynie, czy przesłanki zwrotu zachodzą obecnie, w myśl art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu także regulacji szczególnych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.