III SA/Łd 553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. [pic] Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania M.B. z dnia 1 marca 2018 r. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] ustalającej obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w łącznej wysokości 304,57 zł, na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 102 ust. 5 pkt 24a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, ze zm.) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 1493), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wszczął z urzędu wobec M.B. postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej jako osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych udzielonych w łącznej kwocie 304,57 zł. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 27 grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił wobec M.B. obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w łącznej wysokości 304,57 zł. Decyzja wraz z pouczeniem o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia została doręczona stronie w dniu 14 lutego 2018 r. W dniu 1 marca 2018 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) M.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że nie zgadza się na ponoszenie kosztów związanych wystawionymi receptami podlegającymi refundacji. Podał, że nie złożył w terminie czternastu dni oświadczenia, ponieważ wniosek o wydanie zaświadczenia, że podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu od dnia 16 sierpnia 2011 r. złożył w dniu 15 lutego 2018 r., a odpowiedź otrzymał dopiero 28 lutego 2018 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 lutego 2018 r. Wniesienie odwołania w dniu 1 marca 2018 r. nastąpiło więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a strona nie złożyła wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ podkreślił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego art. 134 k.p.a., czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać (musi być on wyraźnie złożony). Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu skutkowałoby co do zasady, stwierdzeniem nieważności wydanej w takiej sytuacji decyzji organu II instancji. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lutego 2021 r. W dniu 19 lutego 2021 r. na powyższe postanowienie M.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że spóźnił się dwa dni ze złożeniem odwołania ale nie było to celowe działanie. Podał, że nie posiadał wiedzy, że wraz z odwołaniem powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazał, że uiszczenie kwoty 304, 57 zł jest dla niego dużym obciążeniem, ponieważ nie pracuje, opiekuje się schorowanym ojcem, pobiera z opieki społecznej świadczenie w wysokości 620 zł, a żona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1 342 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę sądowi właściwemu – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). W związku z powyższym każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Należy jednak podkreślić, że wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać (musi być on wyraźnie złożony). Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1297/07 z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Tym bardziej nie daje to podstawy do twierdzenia o konieczności pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W świetle powyższej regulacji w niniejszej sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę i sposób wniesienia przez nią odwołania. Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zd. 1 k.p.a.), tzw. doręczenie zastępcze. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy dowodu doręczenia skarżącemu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. (tj. kopii potwierdzenia odbioru) wynika, że przesyłka została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 14 lutego 2018 r. Powyższa okoliczność nie została przez skarżącego zakwestionowana, co oznacza, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 15 lutego 2018 r., a upływał w dniu 28 lutego 2018 r. (środa). Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył środka zaskarżenia. Odwołanie złożył jeden dzień po upływie przewidzianego w ustawie terminu, tj. w dniu 1 marca 2018 r. (tj. data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej). Podkreślić należy, że z treści decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. wynika, że skarżący został w sposób prawidłowy pouczony o możliwości złożenia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym składając odwołanie w dniu 1 marca 2018 r. skarżący uchybił powyższemu terminowi. Prawidłowo zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. Należy również zwrócić uwagę, że w analizowanym przypadku skarżący nie zwrócił się do organu z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Jak już wyżej wskazano, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, albowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe, co w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia i nawet nieznaczne przekroczenie terminu obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a. obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania. W niniejszej sprawie obie te przesłanki, jak wynika z akt sprawy zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy. Nie zostały też w żaden sposób podważone przez skarżącego, a zatem zarówno skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji, jak też sama data wniesienia odwołania pozostają w sprawie bezsporne. Z akt sprawy nie wynika również, by skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Tylko natomiast w takim postępowaniu możliwe byłoby badanie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W kontrolowanym postępowaniu dotyczącym jedynie stwierdzenia uchybienia terminu bada się jedynie, czy środek odwoławczy wniesiono w ustawowym terminie. Nie bada się natomiast dlaczego i z jakich przyczyn doszło do uchybienia terminu, a tym bardziej nie podlegają kontroli zarzuty merytoryczne zgłoszone wobec decyzji organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej regulacje prawne, orzekając o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie ma charakteru oceny merytorycznej, jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Z tego względu merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły zostać przez organ odwoławczy rozpatrzone. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w skardze, należy jeszcze raz podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i posiada walor ostateczności. W ramach związania wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie był władny do badania prawidłowości decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). is