II OSK 223/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. i R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 471/21 w sprawie ze skargi D. O. i R. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 471/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. O. i R. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. O. i R. O., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: – prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., – prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że inwestorzy dopuścili się zmiany sposobu użytkowania budynków pomimo użytkowania ich w sposób niezmieniony zgodnie z treścią udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, podczas gdy stan istniejący, w szczególności istniejący układ pomieszczeń wewnątrz budynków, wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, a funkcja mieszkalna obu budynków nie została zmieniona, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; – prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie prawidłowości i zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym, w szczególności wybiórcze jedynie uznawanie poszczególnych jej elementów przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości pozostałych oraz nieuzasadnione przyznawanie różnej mocy prawnej poszczególnym elementom tej decyzji, podczas gdy ostateczne i prawomocne pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony nim projekt budowlany, wiążą sąd i nie mogą podlegać weryfikacji sądu w niniejszej sprawie, a jej poszczególne elementy są równoważne, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; – prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Prawo budowlane") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie budynków zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, na niezmienione cele mieszkalne, mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy kontynuacja funkcji mieszkalnej (bez jej intensyfikacji) nie wymaga dokonania zgłoszenia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; – prawa materialnego, tj. 71 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania za słuszny nakazu wykonania przez inwestorów czynności, które w oczywisty sposób nie przywrócą poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, rozumianego jako stan wynikający z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione w skardze przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, w zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19, Sąd ten nie przesądził kwestii, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych, a jedynie uchylił kontrolowane decyzje z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania powinna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, a więc w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany. Prawidłowo Sąd wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ww. wyrok, wynikające z niego związanie dla organu i tego sądu, zbadał również, prawidłowo, zaskarżoną decyzję w zakresie jego wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosował się do nich organ. W szczególności, Sąd wojewódzki podkreślił, że organy dokonały pogłębionej analizy pozwolenia na budowę i projektu budowlanego oraz kwalifikacji spornych budynków jako jedno- lub wielorodzinnych. Dokonały szerokich ustaleń dotyczących możliwości zakwalifikowania spornych budynków jako jednorodzinnych, a PINB w swej decyzji nakazał też realizację konkretnych robót budowlanych zmierzających do przywrócenia im przymiotu "jednorodzinności" i to w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji. Wskazano też szczegółowo, jakie prace należy wykonać, żeby przywrócić budynki do stanu umożliwiającego korzystanie z nich jak z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Następnie, Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organu, stwierdzając, że kontrolowana decyzja czyni zadość ww. wytycznym. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych, że budowa przedmiotowych budynków została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty J. z [...] lutego 2015 r., nr [...] (ze zmianami), w której, na wniosek inwestorów (skarżących kasacyjnie) udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], położonej w J. przy ul. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego, w każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne (budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy). Na podstawie planu zagospodarowania ustalono, że na działce nr [...] zaprojektowano cztery miejsca parkingowe. Natomiast z rzutu pięter budynku wynika, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] w J. składa się z trzech pięter (parter, piętro, drugie piętro). Na każdym z pięter są zlokalizowane dwa osobne mieszkania. Każde z mieszkań ma osobne przewody kominowe, jak również do każdego z mieszkań została doprowadzona instalacja gazowa, a na każdym piętrze została zamontowana szafka z gazomierzami. Tym samym w jednym budynku znajduje się 6 niezależnych mieszkań, zatem w sumie powstało 12 osobnych, niezależnych mieszkań. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym – nie stwierdzono, aby inwestor na potrzeby wydzielenia poszczególnych lokali mieszkalnych, wykonał inne roboty budowlane, niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Rozkład ścian działowych wydzielających poszczególne lokale mieszkalne, jak i wydzielających pomieszczenia w wyodrębnionych lokalach, pokrywa się ze stanem ujętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Podczas kontroli stwierdzono jedynie miejscami niewielkie, kilkucentymetrowe różnice w rozstawie niektórych ścianek działowych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, rzuty obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale pokrywają się z rzutami obiektów z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodność wykonanych robót budowlanych dotyczy jednak tylko rzutów obiektów, stanowiących część graficzną projektu budowlanego. Zatem część tekstowa projektu budowlanego ewidentnie dotyczy budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast rzuty obiektów, stanowiących załączniki do tego projektu, dotyczą już faktycznie budynków wielorodzinnych. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] maja 2018 r. PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty J. z [...] lutego 2015 r. ze zmianami oraz nałożył na właścicieli nieruchomości, D. O. i R. O., obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] sierpnia 2018 r., dokumentów, szczegółowo określonych w ww. postanowieniu. Wydanie tego postanowienia otworzyło drogę do dokonania legalizacji samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z [...] maja 2018 r. dokumentów i nie dostosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania budynku na działce nr [...]. Z uwagi na niewykonanie obowiązków wynikających z ww. postanowienia, organy zastosowały procedurę z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., na mocy którego ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, LEX nr 3246217). Organ nie zakwestionował zgodności z prawem wydanego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków, sprawdził jedynie, że mimo kontroli odpowiedniego organu w trybie nadzwyczajnym, pozostaje ona w obrocie prawnym. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie. Takiej kontroli dokonały organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, a Sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował ich ustalenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków z jednorodzinnych budynków mieszkalnych na wielorodzinne budynki mieszkalne doprowadziła bezsprzecznie do zmiany warunków użytkowania tych budynków, tj. dotychczasowych warunków bezpieczeństwa pożarowego (zmiana klasy odporności pożarowej dla budynku), higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń. Zmieniła się także kategoria obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nie dysponując w tym zakresie uznaniem administracyjnym. Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w sprawie bez wątpienia doszło do zmiany warunków, o których mowa w ww. przepisie, a więc organ zobowiązany był nakazać inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.