III OSK 3967/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 158/20 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stypendium dla niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 158/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stypendium dla niepełnosprawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma przepis art. 93 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.), dalej jako p.s.w.i.n., który stanowi, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może otrzymać świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 2, tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W ocenie WSA w Szczecinie organ przyjął błędną interpretację powyższego przepisu przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do przyznania wnioskowanego stypendium dla osób niepełnosprawnych z uwagi na okoliczność studiowania przez skarżącą przez okres przekraczający 6 lat. Prawidłowa wykładnia powyższego przepisu doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że na podstawie art. 93 ust. 4 p.s.w.i.n. student ma prawo nie do ubiegania się o świadczenie, ale do "otrzymywania" świadczenia nie dłużej niż przez okres 6 lat. W konsekwencji powyższego organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy skarżąca otrzymywała stypendium dla osób niepełnosprawnych na którymś z kolejnych kierunków studiów, co stałoby na przeszkodzie przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W rezultacie naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k.p.a.). Skargę kasacyjną złożyła Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...], zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 4 p.s.w.i.n. przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż w przypadku świadczenia pomocy materialnej jakim jest stypendium dla osób niepełnosprawnych ograniczenie jego przyznania może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy student pobierał stypendium przez okres 6 lat, podczas gdy należyta wykładnia i zastosowanie tego przepisu nakazują uznać, że okres 6 lat, o którym mowa w tym przepisie oznacza okres, w którym studentowi przysługiwała możliwość ubiegania się o to świadczenie w ramach studiów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej wskazała, że przepisy p.s.w.i.n. określające materialne przesłanki przyznania świadczenia studentowi zawierają zawsze zwrot "może otrzymać". W kwestii przesądzenia o tym, czy student będzie pobierał świadczenie, przepisy to regulujące zawierają zwrot "przyznaje się" lub "może być przyznane" lub "odmawia przyznania". Zatem tam, gdzie przepisy ustawy odnoszą się do faktycznego pobierania świadczenia, używa się terminu "otrzymuje" lub "przyznaje". W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.i.n. miał odnosić się do 6-letniego okresu pobierania świadczenia, wówczas zawierałby co do zasady spójny zwrot "mogą być przyznane", a nie zwrot "przysługują". W art. 93 ust. 4 ww. ustawy wprowadzono wyjątek od omawianych reguł w zakresie uprawnień do stypendium dla osób niepełnosprawnych. W przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może ubiegać się o to stypendium na jeszcze jednym kierunku studiów przez okres do 6 lat. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu odmienna interpretacja przeczyłaby racjonalności oraz założeniom ustawodawcy, przez wprowadzenie iluzorycznego ograniczenia pobierania stypendium i umożliwienie korzystania studentowi ze wsparcia państwa bez względu na długość okresu studiowania i bez uwzględnienia możliwości jego finansowego usamodzielnienia się. Wskazano, że sposób wykładni zaprezentowany przez organ został także wskazany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który jest organem nadzoru nad uczelniami wyższymi, a także organem odpowiedzialnym za reformę szkolnictwa wyższego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie art. 93 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, który stanowi, że "W przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może otrzymać świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 2, tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat.". Nie jest w sprawie kwestionowane, że E. P. w roku [...] ukończyła jednolite studia magisterskie na kierunku pedagogika w [...]. Jednak po ukończeniu ww. studiów skarżąca stała się osobą niepełnosprawną, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności z [...] listopada 2018 r. W orzeczeniu tym podano, że niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2007 r. Dokonując wykładni przepisu art. 93 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce organ prawidłowo uznał, że E. P. mogłaby otrzymać stypendium dla osób niepełnosprawnych tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Dokonując wykładni przepisu art. 93 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce Odwoławcza Komisja Stypendialna niezasadnie jednak odwołała się do stanowiska Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego i doszła do wniosku, że okres 6 lat oznacza czas studiów, w którym studentka może ubiegać się o stypendium dla osób niepełnosprawnych. Słuszne bowiem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazany w art. 93 ust 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce okres 6 lat dotyczy czasu otrzymywania tego stypendium. Dokonując wykładni art. 93 ust 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy, student może ubiegać się o stypendium dla niepełnosprawnych. W myśl art. 89 tej ustawy stypendium dla osób niepełnosprawnych może otrzymać student posiadający orzeczenie o niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie, o którym mowa w art. 5 oraz art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl art. 93 ust. 2, świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1: 1) przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat; 2) nie przysługują studentowi posiadającemu tytuł zawodowy: a) magistra, magistra inżyniera albo równorzędny, b) licencjata, inżyniera albo równorzędny, jeżeli ponownie podejmuje studia pierwszego stopnia. Zatem w sprawie należy posiłkowo sięgnąć także do wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce ustawy. Zdaniem organu, który również posiłkuje się wykładnią art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n., stypendium dla niepełnosprawnych nie może zostać przyznane studentowi, który na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich posiada status studenta przez okres dłuższy niż 6 lat. Według organu, skoro skarżąca posiadała status studenta przez okres ponad 6 lat, w którym mogła ubiegać się o stypendium, to jej uprawnienie do uzyskania stypendium wygasło, co skutkowało zastosowaniem ograniczenia z art. 93 ust. 4 u.p.s.w.n. i wydaniem decyzji o odmowie przyznania stypendium. Z powyższym stanowiskiem, nie sposób się zgodzić, bowiem wskazana przez organ wykładnia przepisów art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust 4 u.p.s.w.n. jest wadliwa. Nie można bowiem przyjąć, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "posiadania statusu studenta". Takie drugie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści cytowanego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, wystarczającym jest tu podstawowy rodzaj wykładni - wykładnia językowa. NSA podziela sposób wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. zaprezentowany przez K. Leweckiego w artykule "Wykładnia nowego ograniczenia w przyznawaniu stypendiów dla studentów" (Doradztwo Podatkowe - Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych 2020/1/57-62), który przyjmuje, że pojęcie "przysługuje", wobec braku definicji ustawowej, należy odczytywać zgodnie z jego rozumieniem. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n., należy je odczytywać zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym ("przysługiwać" to "należeć się komuś z mocy ustawy, prawa, przywileju" - Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego) i odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu, o którym mowa w omawianym przepisie, ma znaczenie to, że student występował o świadczenie, które zostało mu przyznane i je pobrał. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ust. 1 u.p.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia (m.in. stypendium dla niepełnosprawnych), ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego świadczenia. I tak, art. 87 u.p.s.w.n. wskazuje przesłanki ubiegania się o stypendium socjalne, art. 89 u.p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium dla osób niepełnosprawnych, art. 90 u.p.s.w.n. warunki przyznania zapomogi, art. 91 u.p.s.w.n. warunki stypendium rektora, a art. 359 u.p.s.w.n. warunki uzyskania stypendium ministra. Oznacza to, że aby świadczenie z katalogu pomocy materialnej dla studentów przysługiwało, wnioskodawca musi mieć status studenta, złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej. Zatem 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Mając na uwadze powyższe rozważania nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym mowa w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "możliwością ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjmuje to skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie. Analogiczny pogląd prezentowany jest w dominującej większości orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, np. w wyrokach: WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 222/20 i 19 listopada 2020 r. sygn.. akt II SA/Sz 596/20, WSA w Gdańsku z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 461/20 i z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 460/20; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 155/20, WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 106/20, WSA w Olsztynie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 107/20, WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 773/20; WSA w Krakowie z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt 394/20, WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1223/20, WSA w Warszawie z 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2166/20 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, a także w najnowszym orzecznictwie NSA: wyroki z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4082/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3596/21 i z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3913/21 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl. Powyższa wykładnia znajduje nadto odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (str. 28), w którym wskazano, iż "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". Sześcioletni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce powiązano zatem bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta przez osobę ubiegającą się o jedną z form pomocy materialnej. Równocześnie zasadnym jest zauważyć, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do świadczeń ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Sytuacje, w których studentowi nie przysługuje prawo do stypendium lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia zostały wyczerpująco unormowane w przepisach art. 93 ust. 2 pkt 2 oraz art. 94 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, przy czym żadna z tych regulacji nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 93 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.n. potwierdza wynik wykładni art. 93 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten nie stanowi, jak to wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że "W przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student będzie mógł ubiegać się o to stypendium na jeszcze jednym kierunku studiów przez okres 6 lat" - str. 4 skargi kasacyjnej akapit 3. Przepis ten brzmi inaczej: "W przypadku gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może otrzymać świadczenie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 2, tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat.". Ustawodawca, wbrew twierdzeniom skarżącego organu, wyraźnie stanowi, że student "może otrzymać świadczenie przez 6 lat" a nie, że będzie mógł ubiegać się o świadczenie przez okres 6 lat, jak to twierdzi skarżący kasacyjnie. Zatem, jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ustawodawca jednoznacznie przyjął w tym przepisie, że chodzi nie tyle o prawo do ubiegania się o stypendium dla osób niepełnosprawnych, ale o możliwość jego "otrzymania", nie dłużej niż przez okres 6 lat, oczywiście tylko na jednym kolejnym kierunku studiów. Ponadto nie można wiązać początku tego okresu 6 letniego z momentem rozpoczęcia studiów przez niepełnosprawnego studenta ubiegającego się o przyznanie pomocy, bowiem z samym statusem studenta ustawa nie wiąże przysługiwania, to jest otrzymywania świadczeń stypendialnych. Zatem nie sposób uznać, że to z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec okres 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium stosownie do art. 93 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ niezasadnie wywodzi istnienie negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego stypendium dla osób niepełnosprawnych z samej okoliczności studiowania przez studentkę przez okres przekraczający 6 lat. Organ nie wykazał przy tym, że skarżąca po powstaniu niepełnosprawności na którymkolwiek z kolejnych rozpoczętych kierunków studiów otrzymywała stypendium dla osób niepełnosprawnych. W związku z wadliwą wykładnią przepisu art. 93 ust. 4 ustawy organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy studentka otrzymywała stypendium dla osób niepełnosprawnych na którymś z kolejnych kierunków studiów, co stałoby na przeszkodzie przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W rezultacie zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce a w konsekwencji także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.