II SA/Wa 2445/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę oddala skargę. Zarząd Powiatu C. działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zmianami) dalej u.s.p. oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), w dniu 7 maja 2021 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowy o pracę z Panem P.Z. (skarżący) Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w C., ul. K. 32. W 1 § punkcie pierwszym tej uchwały rozwiązał umowę o pracę z Panem P.Z. zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C., ul. K. 32, ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wskazanych w uzasadnieniu uchwały. Natomiast w 1 § punkcie 2 wskazał, że zwolnienie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano między innymi, że: Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Stosownie do art. 52 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks pracy, pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Pan P.Z. zajmował stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C., ul. K. 32. Rolą kierownika jednostki jest zapewnienie jej właściwego zarządzania pod względem organizacyjnym, administracyjnym, finansowym oraz realizacji szczegółowych zadań z zakresu pomocy społecznej określonych ustawą. Przeprowadzana w jednostce kontrola zgodnie z ustaleniami Zespołu kontrolującego, w ocenie Zarządu Powiatu świadczy o ciężkim naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na: - nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród; - nieprawidłowościach związanych z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy prawo zamówień publicznych; - braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług w ramach udzielonych zamówień. Ustalenia Zespołu kontrolującego potwierdzają wystąpienie nieprawidłowości w zakresie zarządzania pod względem organizacyjnym, administracyjnym i finansowym, brak dbałości w wykonywaniu zadań publicznych oraz o środki publiczne z uwzględnieniem interesu publicznego. Wobec powyższego doszło do naruszenia jednego z podstawowych obowiązków pracownika samorządowego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Niecelowe i niegospodarne dokonywanie wydatków ze środków publicznych świadczy z kolei o naruszeniu obowiązku dbania o dobro zakładu pracy, o którym mowa w art. 100 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Pan P.Z. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie : 1) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy, poprzez zrealizowanie przez Zarząd Powiatu C. kompetencji wynikających z tego przepisu, w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały, w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego wysłuchania przez organ w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą, czego wynikiem było wykorzystanie władczych kompetencji administracyjnych przez Zarząd Powiatu C. w sposób nie odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, 2) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, 3) art. 18 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień i ustosunkowanie się do zarzutów na posiedzeniu Zarządu Powiatu przed podjęciem uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę, 3) art. 16 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (201 l/C 285/03) (Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. poprzez nie uzasadnienie zaskarżonej uchwały w taki sposób, aby skarżący mógł się dowiedzieć jakie były faktyczne przyczyny rozwiązania z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, czego wynikiem było naruszenie reguły obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia administracji publicznej, 4) art. 41 ust. 1 i 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (UE 2012/C 326/02) poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Zarządu Powiatu przed podjęciem uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, co stanowi naruszenie prawa skarżącego do bycia wysłuchanym, zanim zostały podjęte indywidualne środki, które negatywnie wpłynęły na jego sytuację. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnosił o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono § 1 zaskarżonej uchwały gdzie wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu uchwały wskazano natomiast, że ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych przez skarżącego polegało na nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród, nieprawidłowości związane z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług w ramach udzielonych zamówień. W uzasadnieniu uchwały nie wskazano dokumentu z jakiego miałyby wynikać zarzuty przedstawione skarżącemu. Skarżący w dniu [...] maja 2021 r. otrzymał notatkę służbową z kontroli przeprowadzonej w DPS wraz z pismem Starosty zobowiązującym go do ustosunkowania się do treści notatki do [...] maja 2021 r. godz. 10:00, co skarżący uczynił. Następnie w dniu [...] maja 2021 r. od godz. 13.30 do godz. 14.10 odbyło się posiedzenie Zarządu Powiatu, na którym podjęto przedmiotową uchwałę oraz jeszcze jedną uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu filmów profilaktyczno - edukacyjnych o bezpieczeństwie w ruchu drogowym "Powiatowe Drogowskazy 2021" oraz powołania Komisji Konkursowej, przyjął dwa protokoły z poprzednich posiedzeń i zapoznał się z pismem Prezydenta Miasta C. w sprawie przedszkoli. Fakt ten jest istotny, gdyż obrazuje ile czasu mogli poświęcić członkowie Zarządu Powiatu na rozpatrzenie tej skomplikowanej i dotyczącej tak ważnej dla skarżącego kwestii. Przy tak krótkim posiedzeniu Zarządu Powiatu projekt zaskarżonej uchwały wraz z uzasadnieniem musiał być przygotowany wcześniej, przed rozpoczęciem posiedzenia Zarządu Powiatu. O godz. 14.10 po zakończeniu posiedzenia Zarządu Powiatu, skarżący został telefonicznie wezwany do Starostwa Powiatowego w C. Po przyjeździe do Starostwa ok. godz. 14.20 skarżącemu wręczono pismo z dnia [...].05.2021r. podpisane przez Starostę C., do którego była dołączona uchwała Zarządu Powiatu C. Nr [...] z dnia [...] maja 2021r. o rozwiązaniu umowy o pracę ze skarżącym bez wypowiedzenia, wraz z uzasadnieniem. Około godziny 15.00 w tym samym dniu kierowca Starostwa doręczył już skarżącemu wystawione z datą [...] maja 2021r. świadectwo pracy. Dowód: 1) uchwała Nr [...] z uzasadnieniem, 2) protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu C. w dniu [...] maja 2021r. Przedstawiona chronologia działań Starosty i Zarządu Powiatu C. wskazuje jednoznacznie, że rozwiązanie z powodem umowy o pracę było zaplanowane i wcześniej przygotowane, a żądanie wyjaśnień miało wyłącznie charakter pozorny. Co najważniejsze - skarżący przy takim tempie działań Zarządu Powiatu nie miał żadnych możliwości wyjaśnienia osobiście Zarządowi Powiatu zarzutów, które wynikały z notatki służbowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie został w ogóle poinformowany, nawet gdy osobiście złożył o godz. 10.00 żądane przez Starostę pisemne wyjaśnienie, że w tym samym dniu o godz. 13.30 odbędzie się posiedzenie Zarządu Powiatu, na którym będzie rozpatrywany projekt uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia. Skarżący nie został zaproszony na to posiedzenie. Takim postępowaniem pozbawiono go, respektowanego we wszystkich praworządnych krajach Unii Europejskiej, prawa do wysłuchania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), zgodnie z którym, do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, gdyż jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. Ponieważ zarząd powiatu jest organem kolegialnym, jego oświadczenia woli mają charakter uchwał. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu, w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że powiat jest samodzielny w wykonywaniu zadań polegających na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podjęcie uchwały przez zarząd powiatu w sprawie rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej jest niewątpliwie wydaniem aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała taka wywołuje również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądu pracy. Nie zmienia to jednak jej publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2009r., IV SA/Wr 428/09, NSA z 1 czerwca 2010r., IIOSK 598/10; WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009 r, II SA/Bd 829/09; NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03). W myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, zatem legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest uchwała odwołująca skarżącego ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C., a zatem jego interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Oceniając przedmiotową uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu C. należy wskazać, że jest ona zdaniem Sądu zgodna z obowiązującym prawem. W tym miejscu Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie bada przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 Kodeksu pracy, lecz ocenia prawidłowość podjęcia uchwały dotyczącej zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu. W ocenie Sądu oznacza to konieczność zbadania, czy organ nie przekroczył swoich kompetencji wydając zaskarżoną uchwał i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Sąd bada również, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę ww. kryteria, zdaniem Sądu wskazać należy, że skażona uchwał została wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny (o czym świadczy jej uzasadnienie). Uchwała spełnia przy tym warunki formalne przewidziane dla tego typu aktów administracyjnych. Dla skarżonej uchwały zostało również sporządzone uzasadnienie, chociaż w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Uzasadnienie zdaniem Sądu wprost wskazuje, że odwołanie skarżącego ze stanowiska kierowniczego nie ma w rozważanym przypadku charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano bowiem szczegółowe motywy jej podjęcia. Wyjaśniono, że w jednostce prowadzonej przez skarżącego została przeprowadzona kontrola, która wykazała szereg nieprawidłowości. Ustalenia Zespołu kontrolującego w ocenie Zarządu Powiatu C. świadczą o ciężkim naruszeniu, przez skarżącego, obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego, że nie miał możliwości wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, należy wskazać, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały skarżący miał możliwość ustosunkowania się do stawianych mu przez Zarząd zarzutów, co wprost wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tak więc doszło do zapewnienia stronie przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Kwestia ewentualnego zaproszenia skarżącego do udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu C. leży zgodnie z § 13 ust. 5 Załącznika nr 4 do Statutu Powiatu C. w gestii Starosty i to on może takie zaproszenie wystosować. Podkreślenia wymaga, co słusznie zauważył organ, że rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem DPS ma charakter uznaniowej kompetencji władczej. Przepisy prawa nie zawierają bowiem materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych powiatu (podstawę taką stanowią bowiem przepisy prawa pracy). Z tego względu w akcie rozwiązującym stosunek pracy powinno wskazać się przesłanki jakimi kierował się organ, przy ustalaniu konieczności natychmiastowego rozwiązania tego stosunku. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wyczerpujący wyjaśnia, jakimi powodami kierował się organ podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod rozwagę należy wskazać, że zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała nie narusza prawa i dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.