II OSK 2716/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 662/21 w sprawie ze skargi K. H. na działanie Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie czynności podejmowanych przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w sprawie zaopiniowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 662/21 odrzucił skargę K. H. (dalej określanego jako skarżący) na działanie Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie czynności podejmowanych przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w sprawie zaopiniowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...], obręb [...] ([...]), przy ulicy [...] w [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Sąd przywołał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) oraz omówił regulację zawartą w jej art. 3 § 2 i 2a. Następnie podał, że przedmiotem skargi są czynności Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...] (dalej zwanej Komisją), powołanej przez Prezydenta tego Miasta zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., polegające na wadliwym zwołaniu posiedzenia Komisji na dzień 14 lipca 2021 r. i sporządzeniu protokołu z dnia 26 lipca 2021 r. w zakresie faktycznego przebiegu wspomnianego posiedzenia oraz na przekroczeniu przez Komisję 21-dniowego terminu na wyrażenie opinii w sprawie dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Mając na uwadze, że skarżący w skardze jako organ oznaczył Prezydenta Miasta [...] Sąd za bezprzedmiotowe uznał kierowane pod jego adresem zarzuty dotyczące zwołania posiedzenia i sporządzenia protokołu z posiedzenia Komisji wyjaśniając, że zaskarżane czynności są czynnościami powołanej przez niego Komisji, działającej na podstawie nadanego jej regulaminu. Stwierdził przy tym, że czynności te miały miejsce w związku z toczącą się procedurą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. 1538, ze zm.; zwanej dalej ustawą mieszkaniową), a jedynym aktem podlegającym zaskarżeniu w następstwie złożonego wnioski jest uchwała rady gminy, co wynika z art. 15 tej ustawy. Zaskarżeniu nie podlegają też opinie i uzgodnienia wyrażone w trakcie trwania samego postępowania. W oparciu o art. 14 ustawy mieszkaniowej wskazał także, że ustawodawca nie przewidując stosowania w postępowaniu przepisów procedury administracyjnej wyłączył tym samym możliwość skarżenia do sądu również opinii i uzgodnień, o których mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.). W konsekwencji Sąd przyjął, że tylko uchwała rady gminy jest zaskarżalna i to w skardze na tę uchwałę należy podnosić wszelkie ewentualne zarzuty dotyczące poszczególnych elementów, czy jej etapów jej podejmowania. Dodał też, że Komisja obradowała w oparciu o postanowienia Regulaminu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...], stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. Do prac Komisji nie mają zatem, jak wskazał Sąd, żadnego zastosowania przepisy K.p.a., co wynika wprost z art. 14 ustawy mieszkaniowej. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 4 października 2021 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne odrzucenie skargi na czynności podejmowane przez Komisję w sprawie zaopiniowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w sytuacji gdy podlegała ona kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jako zarzut procesowy wskazała także art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że czynności Komisji nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało błędnym niezakwalifikowaniem sprawy do katalogu spraw objętych kontrolą działalności administracji publicznej. Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych odniesiono do art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię prowadzącą do naruszenia prawa skarżącego do sądu administracyjnego, na skutek odrzucenia skargi jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika z naruszonych przepisów wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Pełnomocnik zarzuciła też naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2007 r. (Dz.U.UE.C.2007.303.1) poprzez jego błędne niezastosowanie i pozostawienie bez prawnej reakcji wadliwych i niekompetentnych czynności Komisji, stanowiących nielegalne działanie administracji publicznej, które narusza prawo skarżącego do dobrej administracji, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga powinna zostać rozpoznana, zapewniając tym samym skarżącemu ochronę, zagwarantowanego przez przepisy prawa polskiego i europejskiego, do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy przez organy administracji publicznej. Ostatni z zarzutów odniesiono do art. 47 Karty Praw Podstawowych podnosząc naruszenie prawa skarżącego do skutecznego środka zaskarżenia na skutek odrzucenia skargi, podczas gdy w myśl przywołanej regulacji, każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do orzecznictwa i doktryny, rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie na drodze sądowoadministracyjnej czynności gminnej (miejskiej) komisji urbanistyczno-architektonicznej, podejmowanych w związku z przedstawieniem opinii do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w szczególności zaś, czy czynności te należą do kategorii spraw objętych właściwością sądów administracyjnych i podlegają odrębnemu zaskarżeniu na zasadach określonych w przepisach normujących postepowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Kwestia ta jest kluczowa bowiem determinuje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i odrzucenie skargi, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie. Ostatnio powołany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tego powodu ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, § 2a, § 3 i art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych powołanych do kontroli działalności administracji publicznej jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W punkcie wyjścia stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna jest organem doradczym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego, który powołuje komisję oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizacje i tryb działania. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w [...] została powołana zarządzeniem Prezydenta tego Miasta z dnia [...] maja 2019 r., który korzystając z upoważnienia zawartego w powołanym przepisie ustalił regulamin działania Komisji, stanowi on załącznik nr 2 do tego zarządzenia. W sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, stosownie do art. 7 ust. 12 ustawy mieszkaniowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powiadamia, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej BIP na stronie internetowej gminy, o możliwości przedstawienia opinii szereg organów i innych podmiotów, w tym gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisję urbanistyczno-architektoniczną (pkt 1). Prezydent Miasta [...] uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 7 ust. 12 ustawy mieszkaniowej, a Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w [...] skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, odbyła w dniu 14 lipca 2021 r. posiedzenie negatywnie opiniując wniosek skarżącego, co zostało odzwierciedlone w protokole Komisji z dnia 26 lipca 2021 r. Skarżący podjął próbę zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności Komisji obejmujących prawidłowość zwołania posiedzenia, jego przebiegu, sporządzenia protokołu i terminowości wyrażonej przez Komisję opinii, niezależnie od zaskarżenia odmownej uchwały Rady Miasta [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doradczy charakter działań Komisji, a także oparcie tej działalności na regulaminie, nie zaś przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przemawiają za słusznością przyjętego przez Sąd pierwszej instancji zapatrywania. Podkreślenia wymaga, że art. 14 ustawy mieszkaniowej wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. do spraw uregulowanych w rozdziale 2 omawianej ustawy zatytułowanym "Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych" (rozdział ten obejmuje art. 6 - 16). Tym samym nie jest możliwe stosowanie przepisów K.p.a. do spraw dotyczących podejmowania uchwał o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 4), wcześniej zaś przedstawiania opinii w tej sprawie (art. 7 ust. 12), a także stosowania instytucji współdziałania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 106 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ współdziałający, wydając opinię lub uzgodnienie, czyni to w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 5), przewidując zatem weryfikację stanowiska organu współdziałającego przed wydaniem samego aktu głównego. Wyłączenie w art. 14 ustawy mieszkaniowej stosowania przepisów K.p.a. powoduje brak możliwości odrębnego zaskarżania zarówno opinii i uzgodnień wydawanych odpowiednio w oparciu o art. 7 ust. 12 i 14 ustawy mieszkaniowej, jak i czynności właściwych organów i podmiotów na etapie procedury zmierzającej do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zakwestionowanie i podważenie czynności komisji urbanistyczno-architektonicznej, w tym polegających na zwołaniu posiedzenia, jego przebiegu, rzetelności i prawdziwości sporządzonego protokołu, jak również treści opinii jest możliwe na etapie postępowania przed sądem administracyjnym rozstrzygającym w przedmiocie legalności uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak stanowi art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (zob. J. Piecha [w:] A. Jakubowski, A. Lewińska-Karwecka, P. Nowakowski-Węgrzynowski, J. Piecha, B. Piwoński, K. Rokicka-Murszewska, A. Sidorowska-Ciesielska, A. Sypnicki, I. Ścieszka, Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, Warszawa 2019 r.). Dlatego też, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, aktem podlegającym zaskarżeniu w omawianej procedurze jest wyłącznie uchwała rady gminy, co wynika z art. 15 ustawy mieszkaniowej. Stąd za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż czynności podejmowane przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, w tym przypadku działającą przy Prezydencie Miasta [...], nie należą do kategorii aktów lub czynności mogących stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, skoro po pierwsze ustawa reguluje tryb postępowania przy rozpoznawaniu wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, po drugie skarżący nie został pozbawiony prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd, a skutecznym środkiem prawnym, z którego może skorzystać jest skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W skardze kasacyjnej skarżący przyznał, że wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na odmowną uchwałę Rady Miasta [...], sygn. akt II SA/Bk 778/21, a w ramach tego postępowania może podnosić wszelkie zarzuty także dotyczące działań i zaniechań Komisji, w tym prawidłowości zwołania posiedzenia, przebiegu i czynności podejmowanych podczas posiedzenia, które winny zostać utrwalone w sporządzonym protokole, rzetelności tego protokołu, wreszcie terminowości przedstawienia przez Komisję opinii. Pełnomocnik skarżącego wyrażając pogląd, że w praktyce orzeczniczej sądy administracyjne "w żaden sposób nie weryfikują prawidłowości czynności podejmowanych przez ten organ przed wydaniem opinii" nie wskazuje przykładów orzeczeń potwierdzających te twierdzenia. Powołać zaś można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3239/20, w którym odniesiono się do zarzutów strony skarżącej odnośnie czynności podjętych przez komisję na etapie przedstawiania opinii. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza właśnie ten przepis, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa zwykła określa rodzaj i zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.