II OSK 3239/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 797/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we [...] na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 października 2019 r. nr XIV/382/19 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 797/19 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej powoływanej jako spółdzielnia) na uchwałę Rady Miasta Wrocławia z dnia 17 października 2019 r., nr XIV/382/19 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulic [...] i [...] we [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powołaną na wstępie uchwałą Rada Miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej określanej jako u.s.g.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496, ze zm.; dalej zwanej ustawą), odmówiła ustalenia lokalizacji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] i [...] we [...], pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi w terenie i niezbędną infrastrukturą techniczną, przy ul. [...], ul. [...] we [...] (część działki ewidencyjnej nr [...],[...], obręb [...])". W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że wniosek uzyskał negatywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z powodu braku zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym w uchwale nr L/1177/18 Rady Miasta Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r., niezgodności z zapisami miejskiego planu adaptacji do zmian klimatu, potrzebą zachowania istniejącej kompozycji przestrzennej osiedla, ochrony istniejącego terenu sportowo-rekreacyjnego, konieczności zachowania korytarza przewietrzania osiedla. Zwróciła także uwagę, że na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XXV/556/12 Rady Miasta Wrocławia z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu, który nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie wskazanym we wniosku. Spółdzielnia wniosła skargę na uchwałę z dnia 17 października 2019 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Podniosła, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji zlokalizowanej na części działki nr [...] jest prawidłowy i nie jest sprzeczny ze studium. Powołując art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy argumentowała, że ustawodawca posługuje się pojęciem "niesprzeczności ze Studium" a nie - jak przyjęła Komisja - "brakiem zgodności ze Studium". Spółdzielnia wskazała, że obowiązujący w dniu wejścia w życie studium plan miejscowy przewiduje, że teren oznaczony na rysunku planu symbolami 6MW, gdzie znajduje się inwestycja, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (bez obowiązujących obszarów zieleni). Rada powołuje się na sprzeczność wniosku z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie. Tymczasem kwestia związku wniosku z planem miejscowym nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, co wynika z art. 5 ust. 3 ustawy. Następnie spółdzielnia wyraziła pogląd, że skoro opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 7 października 2019 r. jest podpisana przez jedną osobę, a nie członków Komisji, to już z tego powodu jest nieistniejącym aktem. Opinia Komisji jest wadliwa, ponieważ powody opinii negatywnej nie dotyczą wniosku, a także brak jest uzasadnienia prawnego oraz faktycznego zarzutów w opinii. Zdaniem spółdzielni podniesione w opinii kwestie są niezwiązane z opinią, jej wnioskiem oraz zapisami ustawy. Z kolei dopiero realizacja inwestycji pozwoli na właściwe zagospodarowanie terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna oceniając planowaną inwestycję mieszkaniową wskazała na brak zgodności zamierzenia z przestrzenną polityką miasta uchwaloną w studium, co jest równoznaczne ze sprzecznością z jego ustaleniami. Stwierdziła, że kształt obecnie obowiązującego dokumentu jest w dużej mierze rezultatem szeroko przeprowadzonej partycypacji społecznej, uwzględniającej głos mieszkańców i rad osiedli Wrocławia w zakresie jakości życia, w tym racjonalnego rozwoju mieszkalnictwa i ochrony terenów zielonych. Zgodnie ze studium obszar objęty wnioskiem znajduje się w jednostce urbanistycznej [...]:[...][...] w obszarowej formie zieleni wypoczynkowej, która w przeszłości nie była wykorzystywana jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych. Dla obszarowych form zieleni wypoczynkowej dopuszcza się - oprócz zieleni - wyłącznie drobne obiekty gastronomiczne infrastrukturę oraz obecne zagospodarowanie. To zdaniem Rady świadczy o sprzeczności wniosku z ustaleniami obowiązującego Studium. Rada nie zgodziła się zarazem z zarzucaną przez spółdzielnię wadliwością opinii Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. na wstępie zwrócił uwagę na uznaniowy charakter uchwały, wydanej na podstawie ustawy, a następnie dokonując szczegółowej analizy unormowań zawartych w studium uznał, że akt ten nie dopuszcza lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. [...] i [...] we [...]. Nie sposób zatem przyjąć, aby planowane przedsięwzięcie było z tym studium niesprzeczne. Jak wskazał Sąd, jeśli szczegółowo prześledzić zapisy studium trzeba dojść do wniosku, że "jednostka [...] ([...] – [...] – [...] - [...]) obejmuje obszary przeznaczeń: obszary zieleni 2, obszary mieszkaniowe (M) "dopuszcza się wyłącznie następujące klasy przeznaczenia terenu: a) obszary mieszkaniowe, oznaczone symbolem M z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego podrozdziału. Z kolei obszary zieleni 2, oznaczone symbolem Z2, są zdefiniowane na potrzeby aktu jako zieleń z dopuszczeniem usług powszechnych, nauki i infrastruktury. Dalej w p. 2 p. 140, pp 2.3 p 6 w podrozdziale 6.4 wyznaczonym na rysunku Studium nr 6: obszarowe formy zieleni wypoczynkowej stanowią tereny specjalnego zagospodarowania, na których dopuszcza się klasę przeznaczenia terenu zieleń oraz dodatkowo wyłącznie: drobne obiekty gastronomiczne, o powierzchni zabudowy nie większej niż 200 m². Zostało to zapisane wprost na s. 140 Studium – "2. Klasy przeznaczenia terenu na obszarach mieszkaniowych M: ustala się, że na obszarach mieszkaniowych M dominującą klasą przeznaczenia jest mieszkalnictwo, co należy rozumieć jako możliwość wprowadzenia na części obszaru pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających, pod warunkiem zachowania mieszkaniowego charakteru całego obszaru 2.3 Odstępstwa lub ograniczenia w obszarach przeznaczeń: ustala się, że: a) na obszarach dotychczasowo zagospodarowanych niezgodnie z przeznaczeniami dopuszczonymi w danym obszarze przeznaczeń, o których mowa w niniejszej części, rozdziale 2., podrozdziale 2.2, ust. 1, dopuszcza się dodatkowo takie rodzaje przeznaczeń, które odpowiadają temu zagospodarowaniu, b) na obszarach, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie Studium, określone są przeznaczenia niezgodne z dopuszczonymi w danym obszarze przeznaczeń, o których mowa w niniejszej części, rozdziale 2., podrozdziale 2.2, ust. 1, dopuszcza się dodatkowo takie rodzaje przeznaczeń, c) w stosunku do obszarowych form zieleni, o których mowa w niniejszej części, rozdziale 6., podrozdziale 6.4, wyznaczonych na rys. nr 6 Studium: - obszarowe formy zieleni wypoczynkowej stanowią tereny specjalnego zagospodarowania, na których dopuszcza się klasę przeznaczenia terenu zieleń oraz dodatkowo wyłącznie: •drobne obiekty gastronomiczne, o powierzchni zabudowy nie większej niż 200 m2, przy czym ich powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 3% powierzchni terenu specjalnego zagospodarowania, •klasę przeznaczenia terenu, infrastruktura w zakresie nienaruszającym charakteru terenu specjalnego zagospodarowania, wynikającego w szczególności z zagospodarowania zielenią, z zastrzeżeniem podpunktu trzeciego, •obiekty do parkowania pojazdów samochodowych, w ramach klasy przeznaczenia terenu infrastruktura o powierzchni nie przekraczającej 10% powierzchni terenu specjalnego zagospodarowania zielenią, przy czym liczba miejsc postojowych nie może być większa niż 20, •dotychczasowe zagospodarowanie, - obszarowe formy zieleni sportowej stanowią tereny specjalnego zagospodarowania z wiodącą funkcją sportową i towarzyszącymi usługami oraz niezbędną infrastrukturą, w zakresie zgodnym z obszarem przeznaczeń, w którym się znajdują, - obszarowe formy zieleni tematycznej stanowią tereny specjalnego zagospodarowania w formie ogrodów zoologicznych i botanicznych, z towarzyszącymi usługami oraz niezbędną infrastrukturą, w zakresie zgodnym z obszarem przeznaczeń, w którym się znajdują". Dalej Sąd wskazał, że z "legendy Studium i rysunku wynika, że na całym terenie jednostki urbanistycznej, oznaczonej jako [...] dopuszcza się jedynie zabudowę niską (por. Legenda- "obszary wskaźnikowe: kolor zielony- W5 zabudowa niska do 12 m.), a oznaczenie W6 (kreski) oznacza strefę niezurbanizowaną". Także więc z uwagi na planowaną wysokość zabudowy (18 m) nie można uznać, że realizacja zamierzenia budowlanego jest niesprzeczna z ustaleniami obowiązującego Studium. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne. Powołując art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. pełnomocnik w pierwszej kolejności podniósł zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 2061 K.p.c. Naruszenia wskazanych przepisów upatrywał w tym, że skoro na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. Sąd miał w całości zgromadzony materiał dowodowy, to bezpodstawnie dopuścił dowód uzupełniający poprzez złożenie przez organ ponownego pisma w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że sędzia sprawozdawca w toku rozprawy wskazywała, że z mapy dołączonej do akt sprawy wynika, iż dopuszczalna jest inwestycja spółdzielni. Drugi zarzut procesowy odniesiono do art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Zdaniem pełnomocnika uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przedstawienia całości materiału dowodowego, pełnego stanowiska spółdzielni, odniesienia się sądu do zarzutów spółdzielni oraz wyjaśnienia sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Z kolei pierwszy zarzut materialny podnosił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1, ust. 4 i ust. 7 ustawy poprzez bezpodstawną i wadliwą odmowę uwzględnienia wniosku spółdzielni o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Kolejny zarzut pełnomocnik odniósł również do art. 7 ust. 1, ust. 4 i dodatkowo ust. 12 pkt 1 ustawy poprzez uwzględnienie przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która jest nieistniejąca i wadliwa. Zarzucono też naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż "inwestycja jest sprzeczna ze studium, ponieważ studium przewiduje zabudowę mieszkaniową na terenie inwestycji". W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Autor skargi kasacyjnej uznał za błędny pogląd, zgodnie z którym zarówno umieszczenie części inwestycji na terenie przeznaczonym pod "obszarową formę zieleni wypoczynkowej", jak i wysokość budynku powoduje, że planowana inwestycja jest z obowiązującym studium sprzeczna. Zdaniem pełnomocnika zapisy koncepcji w tym zakresie są niesprzeczne ze studium, natomiast Sąd oparł się, wydając zaskarżony wyrok, jedynie na powyższym zarzucie nie rozpatrując pozostałych zarzutów spółdzielni wskazanych w skardze oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie odniósł się ponadto do wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych, które mają istotny charakter w sprawie, ponieważ są zbieżne ze stanowiskiem spółdzielni. Pełnomocnik stwierdził zarazem, że Sąd naruszył art. 7 ust. 4 ustawy, ponieważ nie uzasadnił i nie wziął pod uwagę stanu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie Wrocławia oraz potrzeb i możliwości rozwoju Wrocławia wynikających z ustaleń studium. W opinii pełnomocnika powoduje to, iż Sąd nie rozpatrzył przesłanki ustawowej, która ma wpływ na ocenę zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik spółdzielni wskazał, że pismo Rady Miejskiej we Wrocławiu po przeprowadzeniu rozprawy nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jego zdaniem pełnomocnik organu nie potrafił jasno przedstawić potrzeby złożenia dodatkowego dowodu, który powielał dotychczasowe stanowisko Rady Miejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy można przejść do jego subsumcji przez ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnych. Obydwa zarzuty procesowe nie są jednak usprawiedliwione. Pierwszy z nich podnosi, że bezpodstawnie został dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniający dowód z dokumentu przez złożenie pisma przez organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono. Należy zauważyć, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem akt administracyjnych przedstawionych sądowi oraz akt sądowych, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydania zaskarżonego aktu. Zasadniczo kontrola sądowa dokonywana jest w oparciu o zgromadzony na drodze administracyjnej materiał dowodowy. Sąd może jednak, w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowód uzupełniający z dokumentu, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd może zatem skorzystać z tej instytucji procesowej wyjątkowo i po spełnieniu warunków zawartych w ostatnio powołanym przepisie. Wbrew jednak twierdzeniom pełnomocnika skarżącej spółdzielni Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r., po przeprowadzeniu której przewodniczący zamknął rozprawę i zawiadomił strony, że ogłoszenie wyroku nastąpi na terminie publikacyjnym w dniu 8 lipca 2020 r., nie dopuścił żadnego dowodu. Wynika to z przebiegu czynności protokołowanych, utrwalonych sporządzonym protokołem z rozprawy, wobec którego nie zgłoszono żądań sprostowania lub uzupełnienia na podstawie art. 103 P.p.s.a. Treść protokołu wskazuje na to, że po złożeniu sprawozdania przez sędziego sprawozdawcę pełnomocnicy obu stron nie ograniczyli się tylko do przedstawienia i poparcia swoich stanowisk zawartych odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę, ale przytaczali dalszą argumentację. Skorzystał z tego uprawnienia zarówno pełnomocnik organu odwołując się dodatkowo do treści załączników zawartych w odpowiedzi na skargę, w tym ustaleń studium, jak i pełnomocnik spółdzielni. Nie sposób uznać za uzupełniający dowód pismo procesowe organu z dnia 26 czerwca 2020 r., w którym poszerzona została argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do przeznaczenia terenu wynikającego ze studium, na którym spółdzielnia zaplanowała budowę obiektu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Pełnomocnik spółdzielni przyznał wszak w swym piśmie z dnia 1 lipca 2020 r., że "pismo powiela dotychczasowe stanowisko Rady", a ponadto "... nie ma znaczenia w sprawie". Skoro na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 106 § 5 P.p.s.a. i - stosowanego odpowiednio - art. 206¹ K.p.c. w zakresie przygotowania rozprawy. Bezzasadny jest również drugi zarzut procesowy odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy stwierdzić, że powołane przez pełnomocnika przepisy art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. nie mogą usprawiedliwiać skonstruowanego w skardze kasacyjnej zarzutu. W procedurze sądowoadministracyjnej wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu zawarte zostały w art. 141 § 4 P.p.s.a., co dostrzegł także pełnomocnik przywołując ten przepis w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie są dotknięte tego rodzaju uchybieniami. W szczególności treść uzasadnienia pozwala precyzyjnie odtworzyć stanowisko jakie zajął Sąd pierwszej instancji, poznać racje jakimi się kierował, mimo że fragment odnoszący się do przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, wynikający z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został wyrażony w sposób niezbyt zwięzły (s. 14-15). Tym niemniej nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że inwestycja mieszkaniowa na tym terenie jest sprzeczna ze studium i wskazał z jakich powodów zajmuje takie stanowisko z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych studium. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy pogląd sądu jest trafny, jednakże podważanie stanowiska sądu w tym zakresie może odbywać się w oparciu o zarzuty odniesione do innych przepisów, które Sąd miał naruszyć. Przechodząc do oceny zarzutów materialnych nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną, że uwzględnienie przez organ opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która jego zdaniem jest "nieistniejąca i wadliwa" narusza art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej BIP na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawienia opinii gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), komisję urbanistyczno-architektoniczną. Rada Miasta uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu, a Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna skorzystała z uprawnienia i przedstawiła organowi swoja opinię. Komisja ta, będąca organem doradczym organu wykonawczego gminy w sprawach z zakresu planowania przestrzennego, została powołana zarządzeniem nr 270/19 Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 25 stycznia 2019 r., który korzystając z upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił regulamin działania Komisji, stanowi on załącznik do tego zarządzenia. Z przedstawionych materiałów wynika zaś, że posiedzenie Komisji w dniu 7 października 2019 r. zwołał jej przewodniczący, co jest zgodne z § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, spośród powołanych w jej skład 13 członków w posiedzeniu wzięło udział 10 członków, co odpowiada wymogowi z § 5 ust. 1 Regulaminu, Komisja wyraziła swoje zdanie na temat zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej z przepisami w formie opinii po przeprowadzeniu głosowania, co jest zgodne z § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu, a Przewodniczący Komisji podpisał sporządzony z posiedzenia Komisji protokół, odzwierciedlający przebieg posiedzenia i podejmowane czynności oraz opinię, odpowiada to z kolei § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 ust. 4 Regulaminu. Całkowicie bezzasadny jest więc pogląd pełnomocnika, że z powodu naruszeń proceduralnych, bliżej nieokreślonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej winna zostać uznana za nieistniejącą i wadliwą. Pełnomocnik nie naprowadza żadnych argumentów na poparcie twierdzeń o naruszeniu art. 7 ust. 12 pkt 1 i dodatkowo ust.1 oraz ust. 7 ustawy, za takie nie można uznać odwołanie się w sposób ogólny do zarzutów zawartych w skardze. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, i to wprost w jej treści, nie zaś poprzez odesłanie do wywodów zawartych w skardze do sądu pierwszej instancji. Niezależnie od tego, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 7 ustawy, należy stwierdzić, że pierwszy z tych przepisów wskazuje jedynie organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, drugi zaś określa w siedmiu punktach elementy, jakie powinien zawierać wniosek. Pełnomocnik nie uzasadnił tak sformułowanego zarzutu. Nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy. Według tego przepisu inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Strony nie twierdzą, by w stosunku do przedmiotowego terenu obowiązywała uchwała o utworzeniu parku kulturowego, zatem decydujące znaczenie ma przeznaczenie tego terenu wynikające z ustaleń studium (nie zaś planu miejscowego, jak przyjął ustawodawca). Jak już stwierdzono, pełnomocnik nie zakwestionował skutecznie podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku, wedle której planowana inwestycja nie może być uznana za niesprzeczną z ustaleniami studium. Sąd, w wyniku interpretacji zapisów studium, stwierdził, że cały teren miasta objęto jednostkami urbanistycznymi, a w rozdziale 2 studium zostały ustalone klasy przeznaczenia terenu, a wśród nich rodzaje przeznaczenia, w tym m.in. mieszkalnictwo i zieleń, wyznaczono także obszary przeznaczeń (rys. nr 6 studium). Uznał następnie, że na obszarach mieszkaniowych (symbol M) możliwa jest realizacja klasy przeznaczenia, jaką jest mieszkalnictwo, przy czym ograniczenia lub odstępstwa przewidziano w stosunku do terenu objętego obszarową formą zieleni, tj. terenów specjalnego zagospodarowania, na których dopuszcza się wyłącznie klasę przeznaczenia zieleni i dodatkowo niektórych innych (brak wśród nich mieszkalnictwa). Chociaż więc według ustaleń studium nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję mieszkaniową, położona jest w terenie przewidującym mieszkalnictwo, to usytuowana jest również na terenie objętym obszarową formą zieleni, który dopuszcza - jako klasę przeznaczenia - dotychczasowe zagospodarowanie, obiekty do parkowania pojazdów i drobne zakłady gastronomiczne. W tej sytuacji nie sposób uznać, by Sąd pierwszej instancji wyprowadzając w oparciu o poczynione ustalenia wniosek, że wyłączona jest planowana przez spółdzielnię zabudowa mieszkaniowa naruszył art. 5 ust. 3 ustawy. Dotychczasowe rozważania skłaniają do konkluzji, że nie jest usprawiedliwiony ostatni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 4 ustawy przez bezpodstawną i wadliwą odmowę uwzględnienia wniosku spółdzielni. Jak dowiedziono, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały miał w polu widzenia kryteria wynikające z tego przepisu, a stwierdzenie sprzeczności planowanej inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami studium, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, uzasadniał podjęcie uchwały odmawiającej wnioskowi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 184 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jako że spółdzielnia w piśmie z dnia 22 września 2021 r. wycofała zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na co wyraził zgodę organ administracji w piśmie z dnia 22 października 2021 r.