I SA/Bd 606/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi FHU S. Spółka cywilna S. M. i D. M. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił F. M. ("Skarżący", "Strona") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od [...] do [...] listopada 2020 r. Zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została do Skarżących skierowana drogą elektroniczną w ramach Platformy Usług Elektronicznych. Decyzja została uznana za doręczoną [...] marca 2021r. Tym samym 14-dniowy termin na wystąpienie do Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał [...] marca 2021 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki za listopad 2020r. został złożony [...] czerwca 2021r., a zatem po upływie terminu wskazanego w pouczeniu decyzji. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID") w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, organ ma obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wobec tego pismem z [...] czerwca 2021r. Zakład zawiadomił Skarżących o uchybieniu terminu i wyznaczył 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] czerwca 2021r. wpłynął wniosek spółki dotyczący przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wniosku Skarżący podali informację o czasowej niedyspozycji spowodowanej pobytem w dniach [...] lutego 2021r. S. M. w szpitalu z uwagi na COVID-19 oraz złym stanem zdrowia po wyjściu ze szpitala. Do pisma nie dołączyli jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. ZUS przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i ustalił, że S. M. nie pobierał świadczeń z ZUS za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] marca 2021r. Nie odnotowano również zwolnienia lekarskiego dla ww. okresu. Widoczna jest natomiast kwarantanna w okresie od [...] do [...] lutego 2021 r. Brak jest informacji o późniejszym okresie niezdolności do pracy. Zakład zweryfikował również sytuację D. M., drugiego wspólnika Spółki. Zakład ustalił, że D. M. nie pobierała świadczeń z ZUS, za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] marca 2021 r. Nie odnotowano zwolnienia lekarskiego dla ww. okresu. Widoczna jest natomiast izolacja domowa w okresie od [...] do [...] lutego 2021 r. Brak jest informacji o późniejszym okresie niezdolności do pracy. Organ podał, że decyzja została uznana za skutecznie doręczoną [...] marca 2021r. (po upływie 14 dni od jej przekazania w ramach PUE). Udokumentowana niezdolność do pracy w przypadku Skarżących ustała [...] lutego 2021 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r. Skarżący złożyli dopiero w czerwcu 2021, a więc po ponad trzech miesiącach od wydania decyzji i ustaniu niezdolności do pracy. Wniosek dotyczy płatnika składek – spółki cywilnej, a zatem mógł być złożony przez jednego ze wspólników, mógł być również wniesiony przez pełnomocnika. Działalność w tym okresie była przez Skarżących prowadzona, na co wskazują przekazane do ZUS dokumenty rozliczeniowe. Stosownie do art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z kolei art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021r. poz. 423 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s.") stanowi, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Tym samym organ uznał, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu na złożenie przez Skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r. W skardze do tut. Sądu Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w całości i wnieśli o jej uchylenie. Decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, iż złożony przez nich skutecznie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] czerwca 2021r. nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż opisany wniosek złożony został trzy miesiące od wydania decyzji i (jak twierdzi organ) i ustaniu niezdolności do pracy, mimo iż dokumentacja medyczna, a także zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż rozstrzygnięcie to winno być odmienne. Wskazali, że z uwagi na emeryturę nie muszą brać zwolnień lekarskich, a zatem takie dokumenty nie mogły być ani w ich posiadaniu, ani w posiadaniu organu rentowego. Ponadto podali, że S. M. przebywał w szpitalu, natomiast fakt, iż organ rentowy nie zdołał pozyskać w tym zakresie informacji nie powinien przynieść dla niego ujemnych skutków. Wskazali, że stan zdrowia, a w szczególności ciężko przebyty przez S. M. COVID-19 uzasadnia przyjęte stanowisko. W ocenie Skarżących organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wskazali, że spełnili wszelkie przesłanki do tego, aby uzyskać zwolnienia będące przedmiotem postępowania, zarówno w zakresie spadku obrotu, jak i PKD, który został błędnie wskazany przez organ. Do skargi dołączyli wyciąg CEiDG, zaświadczenia ze szpitala, informację z GUS-u. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] października 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z powyższych powodów Sąd oddalił wniosek Strony o rozprawę zdalną. Wskazać należy, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, z czego skorzystała. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiającą Stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r. Organ wydając zaskarżony akt stwierdził, że Strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem decyzja odmawiająca prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek została wysłana drogą elektroniczną na PUE ZUS i w związku z jej nieodebraniem przez Stronę, uznana została za doręczoną z dniem [...] marca 2021 r. Skarżąca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem po terminie 14-dniowym wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Mając jednak na uwadze art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, organ ma obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, Zakład pismem z [...] czerwca 2021r. zawiadomił Skarżącą o uchybieniu terminu i wyznaczył 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zawiadomienie to zostało doręczone [...] czerwca 2021 r. a [...] czerwca 2021 r. wpłynął wniosek dotyczący przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. W myśl wskazanego wyżej art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Nie jest kwestionowane stanowisko zgodnie z którym, przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Takie stanowisko interpretacyjne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 553/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 618/17; wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. II OSK 2338/14) nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, przez co możliwość przypisania stronie jakiejkolwiek postaci zawinienia, chociażby lekkiego niedbalstwa, zasadniczo sprzeciwia się wyłączeniu negatywnego skutku procesowego, jakie spóźnione działanie wywiera na interes prawny tejże strony. Kluczowe znaczenie przy ocenie zgłoszonego żądania, wyprzedzające rozważenie braku winy strony w uchybieniu terminowi, ma jednakże ustalenie, czy prośba strony faktycznie odnosi się do terminu, który nie został zachowany w tym znaczeniu, że jego bieg faktycznie został zapoczątkowany wystąpieniem zdarzenia prawnego, z którym przepisy wiążą taki skutek i zakończył on swój bieg w wyznaczonym przez organ czasie. W omawianym zakresie Sąd podziela prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym od uchybienia terminu należy odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. W związku z tym przy rozpatrywaniu celowości przywrócenia terminu istotnego znaczenia nabiera kwestia momentu przyjmowanego jako początek biegu terminu. Jeżeli momentem tym jest dokonanie przez organ lub uczestnika postępowania określonej czynności procesowej, a czynność ta bez winy uczestnika postępowania nie nastąpiła, to termin nie płynie, a zatem nie ma podstaw do jego przywrócenia. W praktyce problem z tym związany może zaistnieć, gdy ustawa przyjmuje domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu. Na wskazanym powyżej założeniu, rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparł się w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, niemniej ocena jego spełnienia jest obarczona, zdaniem Sądu, istotną wadliwością. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż decyzja organu w przedmiocie stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu do jego wniesienia została zaskarżona do tut. Sądu który wyrokiem z dnia 3 listopada 2021r. sygn. akt I SA/Bd 604/21 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził: "że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ obowiązków związanych z doręczeniem pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Akta administracyjne w zakresie doręczenia decyzji zawierają jedynie dokument "Dane podpisu elektronicznego" wskazujący m.in. na osobę podpisującą decyzję oraz datę i godzinę podpisania decyzji. Akta nie zawierają natomiast informacji o jakich stanowi art. 46 k.p.a. Na podstawie takiego materiału dowodowego Sąd nie ma możliwości ustalenia m.in. czy Skarżącej zostało przesłane zawiadomienie o jakim mowa w art. 46 § 4 k.p.a., a także czy spełniało ono wymogi wskazane w jego treści, na jaki adres i w jakim dniu zawiadomienie to zostało dręczone Spółce, czy organ przesłał stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma, czy umożliwiono Stronie dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień o których mowa w § 4 i 5, w systemie teleinformatycznym organu. Brak powyższych informacji wynikających z dokumentów wytwarzanych w procesie doręczenia elektronicznego nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek weszła do obrotu prawnego, a już w ogóle, że została zasadnie uznana za doręczoną w dniu [...] marca 2021r. Zwłaszcza, że Strona w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, iż o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się podczas wizyty w Oddziale ZUS w A. K. w dniu [...] maja 2021r. Wskazania organu w zakresie doręczenia decyzji zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2021 r. oraz w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić wystarczającego potwierdzenia prawidłowości trybu i skuteczności doręczenia. W konsekwencji powyższego, sposób doręczenia Skarżącej decyzji, jaki wynika z akt administracyjnych, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 39 i nast. k.p.a., a zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki doręczenia elektronicznego, o jakich mowa w powołanych przepisach były spełnione. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. Powyższe skutkuje brakiem możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącą złożony po upływie terminu do jego wniesienia." Przenosząc powyższe rozważania Sądu na grunt niniejszej sprawy, podnieść należy, iż na moment złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie ustalono zasadniczej przesłanki tj. czy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle rozpoczął swój bieg. W sytuacji bowiem gdyby organ uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2021r. nie została doręczona zgodnie z przepisami k.p.a., to wniosek o przywrócenie terminu, który nie rozpoczął swego biegu jest bezprzedmiotowy. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem Strony o przywrócenie terminu, organ będzie miał na uwadze, że założeniem konstrukcyjnym tejże instytucji procesowej jest przyjęcie, iż ma ona zastosowanie w przypadku, w którym nastąpiło uchybienie terminu. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności powinno decydować o potrzebie merytorycznej oceny wniosku. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że bieg terminu nie rozpoczął się organ rozważy umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z zaistnienia w nim tego rodzaju zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie przez niego celu, dla którego zostało ono wszczęte, przy czym podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania należy odnosić również do postępowań incydentalnych, a nie tylko do postępowania głównego (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 325-331). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.