II OSK 338/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1171/21 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2021 r. nr OA.7721.6.2.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., II SA/Rz 338/22, oddalił skargę Gminy R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 31 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolbuszowej (dalej PINB) z dnia 7 kwietnia 2021 r. wydanej w przedmiocie braku przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gmina R. wniosła skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że uwzględniając chronologię faktograficzną Zarząd Dróg Powiatowych w Kolbuszowej w dniu 30 sierpnia 2018 r. dokonał zgłoszenia przebudowy drogi powiatowej Nr [...]w miejscowości W. na działkach o nr ew. [...] w W.. Zgłoszenia dokonano na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) w brzmieniu obowiązującym 30 sierpnia 2018 r. Skierowany przez skarżącą Gminę wniosek z dnia 27 października 2020 r. był alternatywny: Gmina domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności przebudowy albo na wniosek, albo – w razie przyjęcia, że nie przysługuje jej przymiot strony – z urzędu. Skarżąca Gmina nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem ten przyjął, iż nie posiada ona interesu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, to jest działek nr [...] położonych w W., bezpośrednio przylegających do przebudowywanej drogi zlokalizowanej na działkach nr [...]. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie skutkuje jednak automatycznym uzyskaniem przez Gminę statusu strony, gdyż prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu regulowanym przepisami Prawa budowlanego dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Z treści złożonego przez Gminę wniosku o wszczęcie postępowania weryfikacyjnego przeprowadzonych robót budowlanych wynika, że Gmina kwestionuje charakter tych robót wskazując, że z uwagi na zmianę granic pasa drogowego w obrębie działki nr [...], droga nie została przebudowana, lecz w istocie dokonano jej rozbudowy. W toku postępowania ustalono, że zmiana przebiegu pasa drogowego polega wyłącznie na tym, że w zgłoszeniu przebieg pasa drogowego wykazano w linii istniejących ogrodzeń działek zlokalizowanych wzdłuż drogi powiatowej nr [...], w tym wzdłuż ogrodzenia na działce nr [...]. W toku prac okazało się jednak, że granica działki nr [...] nie przebiega wzdłuż ogrodzenia, lecz sięga dalej w stronę drogi. Przyjęta w zgłoszeniu granica pasa drogowego w obrębie działki [...] była więc wadliwa. Z tego względu wzdłuż działki [...] projektowana trasa chodnika została przesunięta w stronę drogi, omijając przedmiotową działkę. W istocie nie doszło więc do zmiany granic pasa ruchu drogowego; granice te pozostały bez zmian. W toku prac zweryfikowano przyjęte w zgłoszeniu granice pasa drogowego i dostosowano je do stanu zgodnego z prawem. Prawne granice pasa drogowego nie uległy zmianie. Co kluczowe, skarżąca Gmina nie jest właścicielem działki nr [...] – jest to działka prywatna. Oceniając przedmiotowe okoliczności Sąd nie znalazł uzasadnienia, aby przyjąć, iż kształtują one interes prawny po stronie skarżącej Gminy. Nie dotyczą one bowiem jej interesu prawnego. Skarżąca w skardze powołuje nowe okoliczności, których nie artykułowała we wniosku z dnia 27 października 2020 r. Odnosząc się do tych kwestii Sąd wyjaśnił, że skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego w sprawie z faktu użycia przez inwestora do utwardzania drogi odpadu – destruktu asfaltowego, na co – w ocenie skarżącej – inwestor powinien posiadać zezwolenie. Skarżąca nie zauważa, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, a zatem dotycząca wyłącznie procesowej negatywnej oceny jej interesu prawnego w sprawie. W ramach tak wyznaczonego przedmiotu zaskarżenia Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli istoty postępowania organów nadzorczych. Sąd bada jedynie, czy organ II instancji zasadnie odmówił skarżącej Gminie przymioty strony w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy zarówno decyzja PINB z dnia 7 kwietnia 2021 r., stwierdzająca brak przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak i decyzja WINB z dnia 31 maja 2021 r., utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 24 § 3 k.p.a., które to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo pozbawienia strony postępowania, tj. Gminy R. określonej w art. 10 § 1 k.p.a. możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB oraz przez WINB; 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd I instancji - wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowo-administracyjnej legalności zaskarżonej decyzji WINB z dnia 31 maja 2021 r., w tym braku wnikliwego zbadania podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzutów naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art.10, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sytuacji, gdy skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu w całości; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się do istotnego zarzutu zawartego w skardze na decyzję WINB z dnia 31 maja 2021 r., dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy naruszenia prawa materialnego - norm konstytucyjnych zawartych w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujących konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, w tym właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora; II. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t.Dz.U.2021.779 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym ustaleniu, iż destrukt asfaltowy nie jest odpadem, lecz produktem ubocznym, co w konsekwencji doprowadziło do chybionej konstatacji Sądu I instancji, sprowadzającej się do stwierdzenia, iż wysuwanie przez stronę skarżącą zastrzeżeń co do wykonania utwardzenia poboczy drogi przy użyciu materiału niezgodnego ze zgłoszeniem pozostaje bez znaczenia", gdyż "Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby przedmiotowa kwestia miała jakikolwiek wpływ na jej interes prawny i tym samym na jej status w postępowaniu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie to, czy skarżącej kasacyjnie Gminie przysługiwał status strony w postępowaniu, w którym Gmina ta wniosła odwołanie. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja WINB z dnia 31 maja 2021 r., wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, nie utrzymuje w mocy zaskarżonej odwołaniem Gminy decyzji organu I instancji, lecz – nie oceniając tej decyzji merytorycznie – umarza postępowanie odwoławcze stwierdzając, że Gmina R. nie jest stroną postępowania zakończonego ww. decyzją PINB. W ocenie organu odwoławczego, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, Gmina nie ma w powyższej sprawie interesu prawnego, a co najwyżej ma interes faktyczny. Nie mogła zatem skutecznie złożyć odwołania w tej sprawie, a organ odwoławczy nie mógł merytorycznie tego odwołania rozpoznać. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zawierają jednak polemikę z decyzją organu I instancji, a zaskarżonej decyzji i wyrokowi Sądu I instancji zarzucają brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżącą Gminę decyzji PINB. W swej istocie nie dotyczą więc przedmiotu rozstrzyganego zaskarżoną do WSA decyzją. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. są chybione. Sąd I instancji nie zajmował się bowiem w ogóle oceną prawidłowości decyzji PINB z dnia 7 kwietnia 2021 r., a jedynie kontrolował zgodność z prawem decyzji WINB z dnia 31 maja 2021 r. umarzającej postępowanie odwoławcze. Kontroli Sądu nie podlegało zatem to, czy decyzja PINB z 7 kwietnia 2021 r. wydana została z naruszeniem art. 24 § 3 k.p.a., gdyż ocena tej decyzji przez organ odwoławczy mogłaby nastąpić dopiero w sytuacji, gdyby odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający status strony. Skoro jednak – w opinii organu odwoławczego i Sądu I instancji – skarżąca Gmina statusu takiego nie miała, to wniesione przez nią odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Brak zaś udziału Gminy w przedmiotowym postępowaniu nie oznaczał pozbawienia możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu strony, skoro pominięty podmiot przymiotu strony nie posiadał. Nie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji nie oceniał też, czy kwestionowana odwołaniem decyzja PINB naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art.10, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż – co już wyżej podkreślano – decyzja PINB nie była w niniejszej sprawie poddana merytorycznej kontroli. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest więc również pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, określającym kompetencje sądów administracyjnych. O jego naruszeniu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego kompetencji zastosuje środki ustawie nieznane. Przez zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). Uwzględniając zaś normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). W realiach niniejszej sprawy brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu zawartego w skardze na decyzję WINB z dnia 31 maja 2021 r., dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy naruszenia prawa materialnego - norm konstytucyjnych zawartych w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nie miał wpływu na wynik sprawy, której istota polegała na stwierdzeniu, iż skarżąca Gmina nie ma przymiotu strony i z tego powodu nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Z tego samego względu Sąd Wojewódzki nie zajmował się w ogóle takimi kwestiami, jak to, czy destrukt asfaltowy jest odpadem, czy produktem ubocznym, gdyż – co już wielokrotnie podkreślano – nie oceniał merytorycznie decyzji organu I instancji. Nie naruszył więc art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach . Skoro zatem podniesione skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły w żaden sposób stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżącej kasacyjnie Gminie nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 7 kwietnia 2021 r., to tym samym nie zakwestionowały skutecznie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.