II SAB/Gd 102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej o ilości wydawanych osadzonym w Zakładzie konsoli do gier w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, z uwzględnieniem podziału na poszczególne miesiące. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 5 lipca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego poinformował skarżącego, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.p.). R. S. wniósł w dniu 12 lipca 2021 r. skargę na bezczynność organu, wskazując, iż Dyrektor Zakładu Karnego był zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Skarżący zażądał zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku, stwierdzenia bezczynności organu, zasądzenia kosztów, w tym kosztów wysyłki korespondencji oraz przyznania od organu kwoty 2000 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wyjaśnił, że brak jest podstaw do odmiennego rozpatrzenia wniosku R. S., gdyż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, rodzaj informacji, których uzyskania się domaga się skarżący, nie zawiera się w ustawowo określonym katalogu informacji o charakterze publicznym. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 września 2021 r. zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zalecenia, wytyczne, instrukcje, zarządzenia czy też tzw. "dobre rady" w sprawie wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsol do gier nie stanowią informacji publicznej, a w sytuacji gdyby organ prawidłowo zakwalifikował żądane informacje jako informację publiczną, powinien albo udzielić skarżącemu przedmiotowej informacji publicznej albo wydać decyzję odmowną w tej sprawie albo decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji, organ pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie udostępnienia powyższej informacji publicznej, o stwierdzenie obowiązku Dyrektora Zakładu Karnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie żądanej informacji publicznej skarżącemu w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych oraz o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w opinii skarżącego żądanie zawarte we wniosku z dnia 14 lipca 2021 r. dotyczyło informacji publicznej związanej z zasadami funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne (w tym trybu jego działania), o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Przesądzenie, że objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza, że podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji bądź przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Wobec tego, że wnioskowania informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona, a jednocześnie organ nie wydał stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie i upłynął termin do udzielenia informacji publicznej wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ pozostaje w bezczynności. Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 25 października 2021 r., pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wskutek oczywistej omyłki w piśmie procesowym z dnia 9 września 2021 r. w niniejszej sprawie zamiast odnieść się do żądania udostępnienia informacji w postaci ilości wydawanych osadzonym konsol do gier odniósł się do żądania się udostępnienia zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń czy "dobrych rad" w sprawie wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsol do gier. Pełnomocnik przedłożył jednocześnie sprostowane pismo procesowe z dnia 9 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego polegającą na nieudostępnieniu mu żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dokonując kontroli legalności działań organu w niniejszej sprawie Sąd uznał, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia 15 czerwca 2021 r. został załatwiony przez Dyrektora Zakładu Karnego zgodnie z wymogami u.d.i.p. Zgodnie z u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. określa, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. W art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.s.w. przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest to jeszcze wystarczające, albowiem do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności konieczne jest ustalenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, albowiem obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Z tego wynika, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. W świetle powyższego do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o ilości konsoli do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 53), zwanej dalej k.k.w., do zadań Służby Więziennej należy zapewnienie poszanowania praw osadzonych. W myśl art. 102 pkt 6 k.k.w. skazany ma prawo, w szczególności, do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. Zgodnie z art. 110a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Oznacza to, że jeśli udostępnianiu osadzonym konsoli do gier nie stoją na przeszkodzie wewnętrzne regulacje zakładu karnego, to mogą oni korzystać z tego rodzaju urządzeń za zgodą dyrektora zakładu karnego. Pomimo tego, że wydawanie osadzonymi konsoli do gier jest w istocie efektem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych, to informacja o ilości wydanych konsoli in genere nie nabiera cech informacji publicznej. Nie nosi ona bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma wymiar konkretny, indywidulany, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w k.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13.09.2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.). W ocenie Sądu, oznacza to, że poza zakresem informacji publicznych pozostają informacje o liczbie udostępnionych osadzonym w określonym czasie konsoli do gier, stanowiące w istocie sumę informacji o indywidualnych prawach osadzonych, które nie dotyczą kwestii publicznych. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem ww. przepisem, tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia winna nastąpić zwykłym pismem, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Pisemne powiadomienie skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji czyni zadość wymogom u.d.i.p. Procedowanie organu było więc prawidłowe również w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, Dyrektorowi Zakładu Karnego nie można przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego do organu przez skarżącego R. S. z dnia 15 czerwca 2021 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.