II OSK 248/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 697/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 września 2017 r. nr XL/694/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. oddalić wniosek Gminy Miasto Olsztyn o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 697/21 oddalił skargę A. sp. z o.o. z/s w O. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z 27 września 2017 r. nr XL/694/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Armii Krajowej w Olsztynie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Olsztyna w części dotyczącej nieruchomości - działek ew. nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem 1MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami nieuciążliwymi, której jest współwłaścicielem. Podniosła, że na tej nieruchomości, zajmującej około 1/3 terenu 1MW ustanowiono faktyczny zakaz zabudowy, nie wyrażając go wprost, ale manipulując wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Pozornie przeznaczono ją na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale - ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy już w pełni wykorzystany przez zabudowę istniejącą w dacie uchwalania planu – wykluczono możliwość jej zabudowania. Zaznaczono, że uchwała była już przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej, jednak w ocenie skarżącej Spółki dotychczasowe postępowania nie uniemożliwiają jej wniesienia skargi, albowiem w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości Sądy rozpatrywały sprawę jedynie w zakresie zastosowania zasady równości wobec prawa. Skarżąca podnosi natomiast zarzut obejścia prawa przy ustanawianiu na terenie jej działek zakazu zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi poprzednika prawnego skarżącej na przedmiotową uchwałę. Podkreślono, że poprzednik prawny skarżącej również upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego w ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obr. [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji Spółce przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie z uwagi na to, że jest współwłaścicielem działek objętych planem. Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, tyle że przy jej rozpoznawaniu jest związany wcześniejszymi wyrokami, w szczególności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2021 r. II OSK 2735/20 w którym uchylono wyrok WSA w Olsztynie i oddalono skargę poprzednika prawnego skarżącej na przedmiotową uchwałę. Sąd doszedł do przekonania, że nie może ponownie dokonywać oceny zakwestionowanych zapisów planu w odniesieniu do tych samych nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że w sprawie nie ma powagi rzeczy osądzonej, gdyż taki stan rzeczy istniałby jedynie w przypadku, gdyby sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Zaś w ww. sprawie występował inny podmiot. Skargę kasacyjną złożyła A. sp. z o.o. w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku w zakresie zgodności uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 t. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona, w szczególności w zakresie zgodności uchwały z ww. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że sprawa została uprzednio rozpatrzona prawomocnym wyrokiem NSA w zakresie pokrywającym się ze skargą złożoną w niniejszej sprawie. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy więc sytuacji, w której zaskarżony wyrok został wydany w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności. Taką wadę Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodzi m.in. jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Dotyczy zatem sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę pomimo braku przesłanek procesowych, tj. gdy spełniona została przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. obligująca Sąd do odrzucenia skargi. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Wystąpienie tej przesłanki nieważności skutkuje obowiązkiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już rozstrzygniętą prawomocnie ma miejsce, gdy w sprawach tych istnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawy dotyczą tych samych podmiotów i tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tożsamego stanu faktycznego. Celem tej instytucji jest zapobieżenie wielokrotnej kontroli tych samych aktów, a przez to wprowadzenie stanu pewności prawnej oraz odciążenie sądów administracyjnych od rozpoznawania spraw uprzednio już rozstrzygniętych. Regulacją szczególną względem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest natomiast art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 101 ust. 2 ww. ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka uczyniła uchwałę Rady Miasta Olsztyna z 27 września 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Armii Krajowej w Olsztynie. Naruszenia swojego interesu prawnego Spółka upatruje w zapisach ww. planu ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], której jest współwłaścicielem. Poza sporem jest przy tym, że drugi ze współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył już uprzednio skargę na tę uchwałę. Naruszenia swojego interesu prawnego również upatrywał w ograniczeniu możliwości zabudowy ww. działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 lipca 2020 r. stwierdził nieważność § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. działek (pkt 1), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Olsztyn, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2735/20 uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku współwłasności nieruchomości interes prawny wszystkich współwłaścicieli we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsamy, albowiem wynika z istoty wspólnego prawa własności danej nieruchomości. Interes prawny współwłaścicieli jest ściśle związany z daną nieruchomością i z jej przeznaczeniem przyjętym w planie miejscowym. Nie jest dopuszczalne, aby sąd administracyjny kontrolował zgodność z prawem danego planu miejscowego ze skargi jednego współwłaściciela danej nieruchomości, a następnie ze skargi kolejnego współwłaściciela tej samej nieruchomości. Nie ma znaczenia okoliczność, że skarżąca Spółka nabyła udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości już po tym, jak drugi współwłaściciel wniósł skargę i po wydaniu prawomocnego wyroku w tej sprawie (por. wypis aktu notarialnego umowy sprzedaży, k. 12 i n. akt sądowych). Odrzucenie skargi nie jest zależne od tego, czy kolejny skarżący jest tym samym podmiotem czy też innym aniżeli pierwotny podmiot, z inicjatywy którego zostało wszczęte pierwsze postępowanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku. W przepisie art. 101 ust. 2 ustawy ustawodawca pominął bowiem element podmiotowy rei iudicatae. Dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma rzeczywisty przedmiot wydanego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z 16 marca 2022 r., II OZ 113/22, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2015 r. II OSK 826/15). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zarówno podmiot, który wniósł poprzednią skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z 27 września 2017 r., jak i obecnie skarżąca Spółka, wywodzą naruszenie swojego interesu prawnego z prawa własności tej samej nieruchomości. Skarga A. Sp. z o.o. z/s w O. podlega zatem odrzuceniu ze względu na przeszkodę procesową w postaci powagi rzeczy osądzonej. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której sąd administracyjny byłby zobligowany do ponownej kontroli tego samego aktu prawa miejscowego w odniesieniu do tożsamego naruszenia interesu prawnego, w którym to zakresie podjęto już prawomocne rozstrzygnięcie. Granice rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są naruszeniem interesu prawnego skarżącego, który w obu przypadkach jest identyczny, bowiem określony prawem własności do tej samej nieruchomości. Zarówno w poprzedniej, jak w obecnie rozpoznawanej sprawie zakwestionowano zapisy planu dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy. Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, wskazał, że regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza prawo do sądu w sposób dopuszczalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jeżeliby każdy obywatel wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógł składać kolejne skargi na uchwały organów stanowiących gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, że stanowiły już przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a przez stan niepewności prawa ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych. Godziłoby równocześnie w prawa ogółu obywateli – tych osób lub ich grup, które nie mogłyby uzyskać realizacji ich interesu prawnego lub uprawnień gwarantowanych zaskarżaną uchwałą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Z tego względu Sąd na podstawie art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 i art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie jest zasadny, albowiem co do zasady to strony samodzielnie ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). W sytuacji uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę art. 203 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość przyznania kosztów stronie, która wniosła skargę kasacyjną. Organ nie był stroną skarżącą kasacyjnie w niniejszej sprawie. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.