I SA/Wa 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L., M. M., M. M., M I. i M. M., na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia K. L., M. M., M. M., M I. i M. M., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] marca 2020 r. K. L., M. M., M. M., M I. i M. M., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość składająca się na zespół pałacowo-parkowy majętności W., oznaczona pod numerem [...] w ewidencji nieruchomości rolnych z powiatu K., podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 10 stycznia 1947 r. - w szczególności działek, które aktualnie posiadają numerację: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w W. - nie podpadała pod działanie przepisów ww. dekretu z 6 września 1944 r.  Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania podnosząc, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego. Nie przedstawili bowiem dowodów, że T. L., ich poprzedniczka prawna, była właścicielem majątku W. oraz nie wykazali, że wskazana we wniosku nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa konkretnie na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wnieśli K. L., M. M., M. M., M I. i M. M., zarzucając temu aktowi naruszenie przepisów postępowania poprzez, między innymi, niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak działania z urzędu oraz wydanie orzeczenia w oparciu o brak interesu prawnego, podczas gdy kwestia interesu prawnego powinna zostać rozstrzygnięta tylko w decyzji merytorycznej. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. i podniósł, że organy administracji mogą wszcząć postępowanie administracyjne jedynie na wniosek właściciela przejętej nieruchomości (bądź jego następców prawnych) w sytuacji, gdy do tego przejęcia doszło konkretnie w oparciu o powołany przepis dekretu. Minister wskazał następnie na dokumenty dotyczące objętego wnioskiem majątku (Ewidencja nieruchomości rolnych powiatu [...] podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stan na 10 stycznia 1947 r., Protokół z [...] stycznia 1946 r. w sprawie przekazania-przejęcia majątku Państwowego [...] powiatu [...] na rzecz Wojewódzkiej Izby Rolniczej w [...], Wykaz resztówek na terenie powiatu [...], zestawienie Nieruchomości ziemskie powyżej 100 ha względnie 50 ha, podlegające parcelacji (lata 1947-1949), zestawienie Nieruchomości ziemskie powyżej 100 ha względnie 50 ha, podlegające parcelacji (na rok 1950), Segregacja i przydział majątków na rzecz P.G.R. Wykaz użytkowników obszaru remanentu z państwowych nieruchomości 1951 r., korespondencja Zarządu Dóbr T. ks. L. W.) i stwierdził, że analiza dostępnych w sprawie dokumentów nie pozwala na uznanie, że przejęcie spornej nieruchomości miało miejsce na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Co więcej, na podstawie tych dokumentów w ogóle nie można ustalić dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornego majątku przez Skarb Państwa. Minister podkreślił następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w przypadku, gdy nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy prawnej przejęcia spornej nieruchomości brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Dodał, że nie jest rolą organu ustalanie rzeczywistych, czy ewentualnych podstaw przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Sam organ nie jest również zobowiązany do prowadzenia ustaleń, które z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogły stanowić podstawę przejęcia. Organ wskazał również, że orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej możliwe jest tylko na wniosek byłych właścicieli znacjonalizowanych nieruchomości. Zdaniem Ministra, o ile wnioskodawcy wykazali należycie następstwo prawne po T. L., o tyle słusznie za niewystarczające Wojewoda uznał wykazanie jej prawa własności do znacjonalizowanej nieruchomości. Wnioskodawcy powołali się bowiem jedynie na powszechnie znane fakty wynikające z opracowań i publikacji historycznych oraz Wykaz nieruchomości rozparcelowanych Województwa [...], powiat [...] (w przypadku gdy Wojewoda nie dysponował nawet drugostronnym opisem tego dokumentu, który wskazywałby na źródło jego pochodzenia). Zdaniem Ministra, w opisanych okolicznościach wnioskodawcy nie wykazali prawa własności T. L. do majątku [...]. Powinni to zrobić za pomocą dokumentu urzędowego, jak np. księga wieczysta, akt notarialny, zaświadczenie bądź orzeczenie właściwego sądu. Oznacza to, że wniosek złożyły osoby niebędące stroną w sprawie. Ponadto, wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dowodu, że do przejęcia spornej nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Przedmiotowy wniosek nie może być zatem załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, zdaniem Ministra, rację ma organ pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiły okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania z rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli K. L., M. M., M. M., M I. i M. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego uznania, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, 2. art. 28 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o rzekomy brak interesu prawnego wnioskodawców w sytuacji, gdy kwestia interesu prawnego powinna zostać rozstrzygnięta tylko w merytorycznej decyzji, 3. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, 4. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w wyniku niesłusznej odmowy skarżącym przymiotu strony. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że T. z W. L. była ostatnią właścicielką majątku W., w tym zespołu pałacowo-parkowego. Skarżący wskazali, że swoje następstwo prawne po byłej właścicielce majątku udowodnili za pomocą postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i o uznanie orzeczenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, które załączyli do skargi. Skarżący podnieśli, że na cele reformy rolnej przejęto majątek W., w tym 3 ha, na których znajdował się zespół pałacowo - parkowy (wraz z przypałacowym sadem), kolejne 2 ha stawów o charakterze reprezentacyjnym (nie-hodowlanym) oraz 7 ha zajętych pod różnego rodzaju drogi. Zdaniem skarżących, bezprawnie przejęto co najmniej powyższy zespół pałacowo - parkowy, w tym dom rodzinny ich antenatów. Skarżący zarzucili, że złożyli do organu szereg wniosków dowodowych, których organ jednak nie przeprowadził. Ponadto, wbrew zarzutom organu, nie pozostawali w sprawie bierni. W wyniku bowiem odwołania skarżących od decyzji Starosty [...] o odmowie udzielenia im informacji o aktualnych numerach ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek objętych wnioskiem organ drugiej instancji uchylił ww. decyzję jako wadliwą. W konsekwencji Starosta przesłał pełnomocnikowi skarżących mailem z [...] stycznia 2021 r. uproszczone wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek objętych wnioskiem. Skarżący wskazali, że treść odpisów ksiąg wieczystych dowodzi, że powyższe nieruchomości stanowiły część dóbr [...], a ich prawo własności zostało uzyskane na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r. Z uwagi jednak na to, że numery ksiąg wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości zostały uzyskane przez skarżących dopiero [...] stycznia 2021 r. brak było możliwości zbadania akt powyższych ksiąg wieczystych przed wniesieniem skargi do sądu. Powyższe jednak niezbicie dowodzi, zdaniem skarżących, że postanowienie Wojewody było przedwczesne i zapadło pomimo konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powołanej normy ukształtował się trafny pogląd, że postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęty na własność Skarbu Państwa zespół pałacowo – parkowy w W. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), zwanego dalej "dekretem" lub "dekretem z 6 września 1944 r.". Powołany przepis przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa. Art. 2 dekretu precyzował jakiego rodzaju nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. Cele te zostały wymienione w art. 1 dekretu. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, i e dekretu przechodziła ona w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek pierwotnie właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (od wejścia w życie dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tj. [...] sierpnia 1946 r. – na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do dekretu było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51). W § 5 i § 6 ww. rozporządzenia ustanowiono administracyjny tryb rozstrzygania sporów w przedmiocie tego czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, lecz dotyczyło to wyłącznie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z powyższego wynika, że organy administracji mogą wszcząć postępowanie w opisanym trybie jedynie na wniosek właściciela przejętej nieruchomości (bądź jego następcy prawnego) w sytuacji gdy podstawę przejęcia nieruchomości stanowił konkretnie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Zatem otrzymując wniosek o wszczęcie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. organ administracji był uprawniony do żądania od wnioskodawców wykazania, że sporna nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że poprzedniczka prawna skarżących (T. L.) była właścicielką przejętego majątku. Analiza akt sprawy potwierdza, że takie też działania Wojewoda [...] podjął. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. organ poinformował bowiem pełnomocnika wnioskodawców o niewykazaniu, że będąca przedmiotem ich wniosku nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda poinformował również, że nie może prowadzić żadnych postępowań czy ustaleń w przypadku innych podstaw przejęcia nieruchomości wynikających z dekretu z 6 września 1944 r., gdyż należą one do właściwości sądów powszechnych. Akta sprawy potwierdzają również, że do powyższego pisma organu pierwszej instancji pełnomocnik wnioskodawców odniósł się dopiero w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. W powołanym zażaleniu wskazał, że wystąpił po stosowne dokumenty do Archiwum Państwowego w [...] (pisma z [...] czerwca 2015 r. i [...] października 2019 r.), Archiwum Archidiecezjalnego w [...] (pismo z [...] października 2019 r.), Archiwum Głównego Akt Dawnych w [...] (pismo z [...] października 2019 r), Archiwum Arcybiskupa E. B. w [...] (pismo z [...] października 2019 r.), Archiwum Akt Nowych (pismo z [...] października 2019 r.) oraz Archiwum Państwowego w [...] (pismo z [...] października 2019 r.), a dokumenty pozyskane z tych archiwów zostały przedłożone do akt sprawy. Po analizie powyższej dokumentacji Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że nie pozwala ona na uznanie, że podstawą przejęcia spornej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak przy tym trafnie wskazał organ odwoławczy, na podstawie tej dokumentacji w ogóle nie można ustalić dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornego majątku przez Skarb Państwa. W przypadku zaś gdy nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Rację ma przy tym Minister, że nie jest rolą organu administracji ustalanie rzeczywistych czy też ewentualnych podstaw przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ nie jest również zobowiązany do prowadzenia ustaleń, który z przepisów dekretu z 6 września 1944 r. mógł stanowić podstawę przejęcia nieruchomości. W tej sytuacji za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku działania przez organy z urzędu. W piśmie z [...] kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował również wnioskodawców, że muszą oni wykazać przysługujące im prawo do przejętej nieruchomości. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko organu, że o ile wnioskodawcy wykazali w sposób należyty następstwo prawne po T. L., to jednak nie wykazali w sposób wystarczający prawa własności T. L. do objętej wnioskiem nieruchomości. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że wykazanie prawa własności poprzedniczki prawnej wnioskodawców powinno nastąpić za pomocą dokumentu urzędowego, takiego jak np. księga wieczysta, akt notarialny czy orzeczenie właściwego sądu. Tego rodzaju dokumentu skarżący w toku postępowania nie przedłożyli, choć byli przez organ o takiej konieczności informowani. Wskazać przy tym trzeba, że według trafnego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym). Oznacza to, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 oraz 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, publ. CBOSA). Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Jej zastosowanie powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym przypadku, nawet najbardziej skomplikowanym, musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wobec powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o twierdzenie o braku interesu prawnego, gdy kwestia interesu prawnego powinna zostać rozstrzygnięta tylko w decyzji merytorycznej. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób również dopatrzeć się w działaniu organów administracji zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatrują w wydaniu zaskarżonego postanowienia przedwcześnie, pomimo konieczności prowadzenia dalszego postepowania dowodowego. Odnosząc się do powyższego przypomnieć trzeba, że to przede wszystkim na stronie składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu ciąży główny obowiązek wykazania, że posiada ona interes prawny do wszczęcia takiego postępowania. Działanie organu administracji sprowadza się natomiast de facto do oceny złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, z których wynika lub nie, jego interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Natomiast, jak to już szczegółowo opisano wyżej, żaden z dokumentów przedłożonych w niniejszej sprawie przez wnioskodawców nie zdołał wykazać w sposób wystarczający prawa własności T. L. do spornej nieruchomości. Skoro zatem dostępny w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że sporna nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że własność tej nieruchomości przysługiwała w dacie wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. poprzedniczce prawnej wnioskodawców, to uznać trzeba, że wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu odpowiada prawu, o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy. ----------------------- 9