II SO/Wa 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wymierzenie grzywny Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej S.H. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić wnioskodawcy - Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja", wnioskodawca") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej S.H. (dalej: "Komitet") grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") za niezastosowanie się przez Komitet do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nieprzekazanie tut. Sądowi skargi Fundacji z 20 lipca 2020 r. na bezczynność Komitetu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z [...] czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Korespondencja zawierająca odpis ww. wniosku, adresowana do Komitetu została zwrócona do siedziby tut. Sądu jako podwójnie awizowana i niepodjęta w terminie. Zarządzeniem z dnia 7 października 2020 r. została uznana za doręczoną w trybie art. 73 p.p.s.a. za doręczoną z dniem 29 września 2020 r. Komitet nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek Fundacji o wymierzenie grzywny Komitetowi podlega odrzuceniu, bowiem dotyczy podmiotu niemającego zdolności sądowej. Zdolność sądowa w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. W doktrynie przyjmuje się szersze określenie zdolności sądowej. Po pierwsze, stanowi ona przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem jako strony ważnego procesu, po drugie zaś oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona procesowa. Brak zdolności sądowej może mieć charakter pierwotny, tj. może zachodzić już w chwili wszczęcia procesu, może też mieć charakter następczy, tj. może powstać w toku procesu (tak M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 pod red. M. Wosia; publ. System Informacji Prawniczej LEX – komentarz do art. 25 p.p.s.a. i tam powołane: W. Broniewicz, Zdolność sądowa w postępowaniu cywilnym, NP 1965 nr 5, s. 574 i 575 oraz tenże Glosa do uchwały SN z 1 grudnia 1987 r., sygn. akt III CZP 71/87, OSNCP 1989 nr 5, poz. 70, OSP 1990, z. 11–12, poz. 366; M. Jędrzejewska Problemy wynikające z regulacji zdolności sądowej w kodeksie postępowania cywilnego, PS 1993 nr 10, s. 44–45). Przepisy art. 25 § 1–4 p.p.s.a. wskazują, że zdolność sądową (czyli zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona) posiadają – obok osób fizycznych, osób prawnych i organów administracji publicznej – państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, jak również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Komitet wyborczy jest podmiotem funkcjonującym w prawie wyborczym. Działalność komitetów wyborczych jest uregulowana w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319; dalej: "k.w."). Stosownie do treści art. 84 § 1 k.w. prawo zgłaszania kandydatów w wyborach przysługuje komitetom wyborczym. Komitety wyborcze wykonują również inne czynności wyborcze, a w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów. Zgodnie z art. 84 § 3 k.w. w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej komitety wyborcze mogą być tworzone wyłącznie przez wyborców. W myśl art. 90 § 1 k.w. w celu zgłoszenia kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej obywatele w liczbie co najmniej 15, mający prawo wybierania, tworzą komitet wyborczy. Komitet ten na zasadzie wyłączności prowadzi kampanię wyborczą na rzecz zgłoszonego kandydata. Komitety wyborcze są podmiotami działającymi w ściśle określonym czasie, tj. temporalnymi. Wykonują czynności wyborcze od dnia przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o ich utworzeniu do dnia wyborów, a kończą swój byt z dniem rozwiązania. Wyróżniamy dwa tryby rozwiązania komitetu wyborczego: z mocy prawa (art. 100 k.w.) oraz w trybie, w jakim komitet został utworzony (art. 101 k.w.). Ten drugi tryb normuje rozwiązanie komitetu wyborczego wyłącznie przed dniem wyborów. Wedle art. 100 § 1 k.w. komitet wyborczy, z zastrzeżeniem § 2 i 3, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 60 dni od dnia: 1) przyjęcia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez właściwy organ wyborczy albo 2) bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi albo odwołania, o których mowa w art. 145 § 1 i 5, albo 3) wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 albo 5, uwzględniającego skargę albo odwołanie na postanowienie właściwego organu wyborczego w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. Z kolei stosownie do art. 100 § 2 k.w. komitet wyborczy, któremu przysługuje prawo do dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 150 lub art. 151, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania dotacji. Natomiast, jak stanowi art. 100 § 3 k.w., jeżeli wniesiono protest przeciwko ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu wyborczym lub ważności wyboru określonej osoby, komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów lub kandydata, nie ulega rozwiązaniu przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu. Rozwiązanie komitetu wyborczego z mocy prawa oznacza, że nie jest potrzebne żadne oświadczenie o zakończeniu jego działalności. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w [...] w postanowieniu z 19 października 2018 r., sygn. akt I ACz 1849/18 (publ. OSAŁ 2018/3/91), ze względu na czasowy charakter komitetów wyborczych i brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy, komitety nie posiadają osobowości prawnej, a tym samym w świetle art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.) zdolności sądowej. Zdaniem tut. Sądu, powyższy pogląd znajduje również zastosowanie na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (por. także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/19, publ. LEX nr 2617554). Nadto dostrzec wypada, że z informacji podanych na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl) wynika, iż Komitet przedłożył sprawozdanie finansowe za okres od 3 lutego 2020 r. do 14 września 2020 r., a jako komitet wyborczy uczestniczący w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. - zobowiązany do złożenia sprawozdania finansowego do 28 września 2020 r. - ulegnie rozwiązaniu na mocy art. 100 § 1 pkt 1 k.w. po upływie 60 dni od przyjęcia jego sprawozdania finansowego przez organ wyborczy. Nie można też tracić z pola widzenia genezy wniosku Fundacji o wymierzenie grzywny, a mianowicie został on złożony w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi na bezczynność Komitetu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy zatem dokonać analizy zdolności sądowej Komitetu w kontekście wykonywania zadań publicznych. Każdy komitet wyborczy (niezależnie od jego rodzaju) uczestniczy w procesie wyborczym, wykonując określone czynności na rzecz kandydata lub kandydatów w wyborach. Jak wynika z przepisów k.w., komitety wyborcze: - zgłaszają kandydatów w wyborach (jest to ich wyłączne uprawnienie), - prowadzą agitację wyborczą, rozumianą jako publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na swojego kandydata, - gromadzą i wydatkują na zasadach określonych w ustawie środki finansowe na cele związane z wyborami, w tym na agitację wyborczą, - prowadzą rejestr zaciągniętych kredytów i przyjmowanych wpłat, a następnie przedkładają organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w ww. postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2019 r., w myśl którego z samego uczestnictwa komitetu wyborczego w procesie wyborczym nie można wywodzić tezy, że podmiot ten wykonuje zadania publiczne. Cała działalność komitetu wyborczego jest ukierunkowana na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata (lub kandydatów) zgłoszonego w wyborach, a nie na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli. Niewątpliwie komitet uczestniczy w procesie wyborczym, kluczowym z punktu widzenia państwa, którego ustrój oparty jest na demokracji przedstawicielskiej, lecz w procesie tym uczestniczą również sami kandydaci oraz wyborcy. Nie ma zatem podstaw do przypisywania działalności komitetu wyborczego wyborców cechy wykonywania zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.). W konsekwencji Komitet nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie istnieją przepisy nakładające na komitet wyborczy tego rodzaju obowiązki, podlegające kognicji sądu administracyjnego. Konkluzja, iż Komitet nie ma zdolności sądowej implikuje odrzucenie wniosku, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Natomiast według drugiego przepisu, do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od wniosku tut. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.