I OSK 328/22

Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/21 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1134/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi A.Z.- uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 marca 2021 r. nr [...] o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność A.Z. i D.G. w częściach równych - przez udzielenie zezwolenia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] na wykonanie robót budowlanych związanych z budową sieci elektroenergetycznej 110 kV w pasie niezbędnym do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji, oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, 2. obowiązku udostępnienia w/w nieruchomości celem wykonania inwestycji oraz czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 decyzji, podlegającym egzekucji administracyjnej, 3. zobowiązaniu [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji jak i zobowiązaniu (w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego) do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A. z siedzibą w [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, a mianowicie: 1 art. 124 ust. 3 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami" - poprzez uznanie, iż w sprawie nie wykazano przeprowadzenia prawidłowych rokowań zgodnie z zapisem tego artykułu ustawy, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 2) (cyt.): "art. 1 ppsa i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, to jest uznanie, iż zebrany w spawie materiał dowodowy nie potwierdza prawidłowości przeprowadzonych rokowań w oparciu o zapis art. 124 ust. 3 ugn, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 135 ppsa i uchylenie decyzji organów I i II instancji." Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. wnosiła o jej oddalenie, oświadczając jednocześnie, że nie wnosi o rozpoznanie w/w skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się nieusprawiedliwione a ponadto nie zostały one nawet w pełni poprawnie sformułowane. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na naruszeniu przepisów postępowania takich jak: "art. 1 ppsa i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa". W związku z tym już na wstępie wyjaśnić należy, iż formułując zarzut obrazy określonego przepisu ustawy materialnoprawnej, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było w tym przypadku nie tylko wskazanie konkretnego wspomnianej ustawy, ale również podanie daty jej uchwalenia, jak również miejsca publikacji. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pojęciu podstawy prawnej bez wątpienia zaś mieszczą się wskazane elementy a powyższe ma niezmiernie istotne znaczenie w przypadku takiej ustawy, jak ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta była bowiem wielokrotnie nowelizowana i doczekała się kilku tekstów jednolitych. Ponadto podkreślić też trzeba, w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacyjną, jeśli autor skargi kasacyjnej wskaże na jego błędną wykładnię, której dokonał Sąd Wojewódzki lub na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawnomaterialnych. W przedmiotowej natomiast skardze kasacyjnej, skarżąca twierdziła, iż Sąd Wojewódzki naruszył art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt.): " poprzez uznanie, iż w sprawie nie wykazano przeprowadzenia prawidłowych rokowań zgodnie z zapisem tego artykułu ustawy", zatem nie tyle zarzucała Sądowi I instancji błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie wspomnianego przepisu, a błędy proceduralne. Nie bardzo też była zrozumiała argumentacja, towarzysząca zarzutom procesowym. Jak wskazano wyżej, zarzuty te obejmowały naruszenie w sposób istotny: "art. 1 ppsa i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa" (cyt.): " poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (...)". Rzecz tylko w tym, iż nie bardzo wiadomo, kto –zdaniem autora skargi kasacyjnej – miał w tym wypadku przekroczyć owe granice. Wprawdzie, ponieważ zaskarżona była w tym przypadku decyzja korzystna dla skarżącej spółki oraz skarga kasacyjna skierowana była w stosunku do wyroku Sądu Wojewódzkiego, to z faktu tego należało wnosić, iż tym podmiotem miałby być – zdaniem skarżącej - Sąd I instancji, ale sąd administracyjny ani nie stosuje przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, ani też sam nie przeprowadza postępowania dowodowego. Ocenia jedynie legalność wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji. Innymi słowy, skoro sąd administracyjny nie gromadzi samodzielnie materiału dowodowego (bo to łącznie z oceną tego materiału należy do obowiązku organów administracyjnych) to tym samym nie można było – już co do zasady – mówić o przekroczeniu przez sąd administracyjny granic swobodnej oceny dowodów. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do oceny, czy [...] S.A. z siedzibą w [...] – jako wnioskująca o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji – trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dopełniła, przed wniesieniem w/w wniosku, obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielem (w tym wypadku współwłaścicielkami) nieruchomości, której wniosek ten dotyczył. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy, to jest: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po myśli przy tym art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie tego rodzaju zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki ocenił, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2021 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 marca 2021 r. (uwzględniającą wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...]) zostały wydane z istotnym naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające organy nie wykazały bowiem, iż w tym przypadku zostały przez [...] S.A. z siedzibą w [...] prawidłowo przeprowadzone rokowania z A.Z. i D.G. – jako współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości, a którym korzystanie z niej zostało w/w decyzjami ograniczone. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, [...] dołączyła do wniosku tylko kserokopie protokołu z rokowań, prowadzonych z A.Z. w dniu 29 maja 2019 r. przez K.S. – jako pełnomocnika Spółki, a z którego wynikało, że nie wyraziła ona zgody na zaproponowane przez Spółkę "wynagrodzenie z tytułu wynagrodzenia służebności przesyłu" na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w łącznej kwocie 1000 zł. Do protokołu został przy tym dołączony projekt umowy służebności przesyłu, jaki przedstawiono stronie. Do wniosku dołączono także projekt umowy, jaki przedstawiono (przy piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r.) drugiej współwłaścicielce działki nr [...] – D.G. a z której - analogicznie - w dniu 11 grudnia.2019 r. zaproponowano "wynagrodzenie z tytułu wynagrodzenia służebności przesyłu" w kwocie 500 zł. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym po pierwsze, owe tzw. "rokowania" miały miejsce przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "budowy dwutorowej powietrzno-kablowej linii 110 kV relacji [...] do istniejącej linii [...]", gdyż decyzja ta została wydana dopiero w dniu 24 lutego 2020 r., po drugie zaś, rokowania te zmierzały do ustanowienia służebności przesyłu, a nie były prowadzone na potrzeby wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. a po trzecie, zdaniem Sądu, trudno było działania Spółki określać jako "rokowania" bo w istocie rzeczy sprowadzały się one jedynie do złożenia oferty. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzała się skarżąca kasacyjnie Spółka, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślała, że celem przeprowadzonych w niniejszym przypadku rokowań było uzyskanie zgody na posadowienie, przeprowadzenie inwestycji na spornej nieruchomości i jednoczesne uzyskanie służebności przesyłu. Przepisy nie wskazują zaś (cyt.): " w jakiej formie mają być przeprowadzone rokowania, ani też jaki ma być ich zakres. Rokowania te mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy jedna strona uzna, że nie ma szans na osiągniecie porozumienia. Zatem o powyższym decyduje sam inwestor i (cyt.): ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany." W zaistniałym stanie rzeczy skład orzekający uznał, że stanowisko skarżącej kasacyjnie nie było zasadne. Przede wszystkim nie kwestionowała ona faktu, iż jakkolwiek określić jej działania, które zostały podjęte w celu uzyskania zgody współwłaścicielek nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...] w obrębie [...] na zrealizowanie na niej zaplanowanego zamierzenia, to miały one miejsce przed wydaniem decyzji, nadającej temu zamierzeniu charakter celu publicznego. W tej konkretnej zatem sytuacji trudno byłoby (już tylko z tego powodu) zatem przyjąć, że w tym przypadku miały miejsce rokowania – w rozumieniu - art. 124 ust. 3 u.g.n. Dopiero bowiem po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a co miało miejsce dopiero w dniu 24 lutego 2020 r.) można było by mówić - jak wymaga tego art. 124 ust. 3 u.g.n. - o pracach "o których mowa w ust. 1", czyli o pracach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zgodzić się także trzeba z Sądem Wojewódzkim, że przedstawienie współwłaścicielkom propozycji zawarcia ze skarżącą Spółką umowy służebności przesyłu, nie spełniało wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą, że jej propozycje dotyczyły jednocześnie i uzyskania zgody od współwłaścicielek nieruchomości na zawarcie umowy służebności przesyłu i (cyt.): "na posadowienie, przeprowadzenie inwestycji (...)", czyli na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zwrócić w tym miejscu należy bowiem uwagę, że w treści dokumentu zatytułowanego " protokół z rokowań nr [...]" z dnia 29 .05.2019 r. zapisano wprawdzie, iż przedmiotem rozmów jest uzyskanie zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia budowy dwutorowej, kablowej linii elektroenergetycznej 110 kv w relacji [...], ale następnie dodano (cyt): "oraz ustanowienia na niej służebności przesyłu". Zatem składana w tym przypadku przez skarżącą Spółkę propozycja dotyczyła obu tych możliwości tylko łącznie. Potwierdza to zaś w szczególności fakt, że od razu doręczono współwłaścicielkom gotowe do podpisania projekty umów służebności przesyłu. Tymczasem ustanowienie służebności przesyłu jak i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n., mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości ( vide wyroki NSA: z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17, LEX nr 2501019 i z dnia .18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19, LEX nr 3110974). Ponadto, zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącą kasacyjnie, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania, ale skoro ustawa ta nie zawiera definicji owych rokowań a pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego, to winna być ona wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Słusznie też zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania, że ponieważ unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły. W związku z tym nie można się było zgodzić z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, iż takim przypadku wystarczało tylko by inwestor "zainicjował" owe rokowania i że to on określał ich treść. Wprawdzie bowiem strony same decydowały o czasie, przeznaczonym na negocjacje i o treści konkretnych propozycji, tym niemniej rokowania musiały uwzględniać: po pierwsze, zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a po drugie, umożliwiać mu wyrażenie zgody tylko na wykonanie tych jedynie prac. Tymczasem w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Po wydaniu decyzji o ustaleniu celu publicznego inwestor nie zainicjował nowych rokowań a jedynie w pismach z dnia 12 marca 2020 r. i z dnia 23 marca 2020 r. powiadomił strony o zakończeniu rokowań, które zainicjował przed dniem 24 lutego 2020 r. Z tych powodów zatem skład orzekający uznał, że zarzuty oparte na art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były uzasadnione. Przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają natomiast jedynie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli ( świadczy o tym sam fakt wydania zaskarżonego wyroku a więc orzeczenia merytorycznego) albo, że zastosował środki pozaustawowe. Zarzut oparty zaś na art. 1 p.p.s.a. był całkowicie niezrozumiały, bowiem zgodnie z tym przepisem, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W sprawie, w której został wydany zaskarżony nie ulegało wątpliwości, że Sąd Wojewódzki był zobowiązany do stosowania sądowej ustawy procesowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za nieskuteczną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.