II SAB/Wa 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, W. D. (dalej: "wnioskodawca ", "skarżący"), powołując art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się do Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. (dalej: "IHAR - PIB", "podmiot zobowiązany") "o sporządzenie i przesłanie kopii faktury VAT za ciepło dostarczone przez [...] Sp. z o.o. w B. do ogrzania budynku przy Al. [...] w B. w październiku 2020 r.". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. dokumentu na wskazany adres e-mail. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Kierownik Oddziału IHAR - PIB w B. poinformował wnioskodawcę, iż podmiotem właściwym do kontaktu w zakresie dotyczącym wnioskodawcy jest Oddział IHAR - PIB w B.. Nadto wskazał, że faktury objęte wnioskiem dotyczą zużycia mediów w całym budynku przy Al. [...] nr [...] w B., a zatem nie mogą być traktowane jako podlegające dostępowi do informacji publicznej. Zaznaczył również, że wnioskodawca, jak wszyscy pozostali najemcy, w każdy dzień roboczy w godzinach 7:00 - 15:00 może uzyskać dostęp/wgląd do faktur dotyczących zużycia mediów w budynku, w którym jest wynajmowany przez najemcę lokal. Kierownik Oddziału wskazał również, że zgodnie z wcześniejszą informacją przekazaną wnioskodawcy, Oddział IHAR - PIB w B. nie będzie odpowiadać na pisma ze skargami, co do których zajął już stanowisko, jeśli nie pojawiły się nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę tego stanowiska w kwestii dotyczącej wnioskodawcy jako najemcy lokalu należącego do IHAR - PIB. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Kierownik IHAR - PIB w B. ponownie poinformował wnioskodawcę, że każdy najemca ma możliwość wysyłania korespondencji bezpośrednio do Oddziału IHAR - PIB w B. przez Pocztę Polską lub poprzez osobiste dostarczenie pisma do sekretariatu Oddziału, który znajduje się w odległości ok. 300 m od wynajmowanego wnioskodawcy lokalu. Wskazał również, że w związku z obawami sanitarnymi wnioskodawcy, umożliwia wgląd do faktur za media zużyte w budynku przy Al. [...] nr [...] w B. w osobnym pokoju w Oddziale IHAR (w godzinach pracy Instytutu), gdzie będzie przebywać wnioskodawca wraz z osobą nadzorującą dokumenty. Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji "w zakresie centralnego ogrzewania". Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni. Tymczasem skarżący oczekuje na załatwienie sprawy już 28 dni, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", bądź z ostrożności procesowej o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. w udostępnieniu informacji - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Prawo do informacji, jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych (art. 1 ust 1 u.d.i.p.), jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Adresat wniosku, jeśli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ww. ustawy, powinien zatem: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.), poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej został skierowany do Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R.. IHAR - PIB, zgodnie z zapisami Statutu zatwierdzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 29 grudnia 2016 r., posiada status państwowego instytutu badawczego w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1383 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Zgodnie z art. 22 ustawy o instytutach badawczych, do zadań państwowego instytutu badawczego należy m.in. 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych; 4) wykonywanie zadań szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli, dotyczących: a) opracowywania i opiniowania standardów w zakresie rynku pracy, ochrony pracy i zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, gospodarki żywnościowej, gospodarki przestrzennej, gospodarki bogactwami i zasobami naturalnymi, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, bezpieczeństwa technicznego, energetycznego i bezpieczeństwa transportu oraz standardów produktów, procesów i usług, a także warunków przestrzegania tych standardów, b) monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne, w tym zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej. Nadzór nad IHAR - PIB sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa. Instytut posiada oddziały i zakłady naukowe oraz zakłady doświadczalne. Organami Instytutu są Dyrektor, który - w myśl art. 24 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy - reprezentuje Instytut, oraz Rada Naukowa. Uwzględniając powyższe, Dyrektor IHAR - PIB jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z akt sprawy nie wynika, aby Dyrektor IHAR - PIB, pomimo, że wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. był kierowany do IHAR - PIB w R., rozpoznał wniosek zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedzi na ww. wniosek udzielił pismami z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] grudnia 2020 r. Kierownik Oddziału IHAR - PIB w B., do którego wniosek nie był adresowany. Oznacza to, że Dyrektor IHAR - PIB na dzień wniesienia skargi do Sądu, a także na dzień wyrokowania, pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązał Dyrektora Instytutu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć należy, że w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej niezrozumiałe jest stanowisko Kierownika IHAR - PIB Oddziału w B. zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym poinformował skarżącego, iż jako najemca lokalu należącego do IHAR - PIB - nie jest osobą decydującą o tym, kto będzie odpowiadał na jego korespondencję, bowiem w Instytucie podmiotem do kontaktu, w zakresie który dotyczy skarżącego, jest Oddział IHAR - PIB w B.. Tymczasem to wnioskodawca, kierując wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do określonego podmiotu, wskazuje podmiot właściwy do jego rozpoznania. Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie ma prawnych podstaw do przekazania takiego wniosku "według właściwości" zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2938/21, publ. CBOSA). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego można stosować w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji (o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie), a nie do wniosku o udostepnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy jego rozpoznanie może nastąpić w inny sposób aniżeli poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12; publ. CBOSA). Podkreślić należy, o czym była już mowa powyżej, że w przypadku, gdy w ocenie adresata wniosku żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź gdy adresat wniosku nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), zobowiązany jest poinformować o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot ten przedmiotową informację wytworzył, czy też nie, bowiem przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych danych stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373, wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 71/21, publ. CBOSA). Stwierdzając stan bezczynności po stronie Dyrektora Instytutu Sąd uznał, że zaistniała bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie rozpoznania wniosku informacyjnego w niniejszej sprawie nie miało bowiem postaci kwalifikowanej, która nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalającej na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującej dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Po stronie Dyrektora Instytutu nie można dopatrzyć się złej woli czy lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność mogła być wynikiem błędnego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie można kwalifikować jako naruszenia przepisów ustawy w stopniu rażącym. Ubocznie należy zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia wniosek Dyrektora IHAR - PIB o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę, nie zachodziły bowiem żadne przesłanki do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Dyrektor Instytutu, co do zasady, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), o ile znajduje się w posiadaniu takiej informacji. Okoliczność zaś, że żądana informacja może znajdować się również w posiadaniu innego podmiotu (Kierownika IHAR - PIB Oddział w B.) nie zwalnia adresata wniosku z obowiązku jego rozpoznania, jeśli uprawniony wystąpił ze stosownym żądaniem. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.