II SA/Lu 354/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo Sobibór na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. (znak sprawy: [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: Dyrektor Zarządu) określił Skarbowi Państwa – Lasom Państwowym Nadleśnictwu S. (dalej także jako: Nadleśnictwo) opłatę stałą za pobór wód podziemnych dla potrzeb sanitarno-gospodarczych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] złotych. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Informacją z dnia 18 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r., poz. 310, dalej: p.w.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę W. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) ustalił opłatę stałą w wysokości 51 złotych za pobór wód podziemnych dla potrzeb sanitarno-gospodarczych leśniczówki, położonej na działce nr ew. [...] w m. Z. gm. W. U.. W informacji wskazano, że opłata stała została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej: Rozporządzenie). Nadleśnictwo złożyło reklamację dotyczącą powyższej informacji, powołując się na art. 33 p.w. Wskazało przy tym, że pobór wód z własnych ujęć, z których pobierana jest woda do budynków mieszkalnych znajdujących się w zasobach Nadleśnictwa, służących jako lokale służbowe pracowników Nadleśnictwa dla celów ich własnego gospodarstwa domowego, należy traktować jako zwykłe korzystanie z wód, o ile nie są przekroczone parametry ilościowe poboru wody. Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu decyzją z dnia [...] marca 2021 r. na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.w. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) ustalił Nadleśnictwu opłatę stałą w wysokości 51 złotych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. za pobór wód podziemnych dla potrzeb sanitarno-gospodarczych leśniczówki. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu nie zgodził się z poglądem Nadleśnictwa wyrażonym w reklamacji. Wskazał, że przepisy p.w. nie przewidują zwolnienia z opłat za usługi wodne podmiotów realizujących pobór wód w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, na potrzeby działalności gospodarczej. Kolejno wskazał, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017r., znak: [...] pobór wód podziemnych z ujęcia składającego się ze studni głębinowej o głębokości 100 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina W. U. jest realizowany dla potrzeb sanitarno-gospodarczych leśniczówki w ilości: Q d śr. = 10 m3/d, Q h max. = 1 m3/h, Q r max. = 3650 m3/rok. Kolejno Dyrektor Zarządu wywiódł z treści pozwolenia wodnoprawnego, że pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia może być realizowany w ilości znacznie przekraczającej średnioroczny pobór dobowy określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 p.w. – w związku z czym nie jest to zwykłe korzystanie z wód. Podkreślił, że dla organu ustalającego wysokość opłaty stałej podstawą są maksymalne ilości wody możliwej do pobrania określone w pozwoleniu wodnoprawnym a nie rzeczywiste ilości pobieranej wody. Leśniczówka stanowi część infrastruktury Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i jest miejscem wykonywania obowiązków służbowych służących realizacji zadań tej jednostki (m. in. prowadzenie kancelarii leśnictwa). Dyrektor Zarządu zauważył także, że Nadleśnictwo składając oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne wykazuje cel rolniczy na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód wykazany § 5 ust. 1 pkt 38 Rozporządzenia. Nadleśnictwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania przez Nadleśnictwo z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody składającego się ze studni głębinowej o głębokości 100 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina W. U. pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 33 ust. 1-4 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pobór wód podziemnych przez Nadleśnictwo realizowany do celów sanitarno-gospodarczych leśniczówki nie stanowi zwykłego korzystania z wód, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu i ustalenie Nadleśnictwu opłaty stałej za pobór wód z ujęcia zlokalizowanego na działce nr [...], - art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa wodnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr [...] bez ustalenia wielkości faktycznego dobowego poboru wód i bez zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody. W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo wskazało, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym, co wynika z art. 33 ust. 1 p.w. Przez potrzeby własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w takim wymiarze, który nie narusza ograniczeń wskazanych w art. 33 ust. 4 p.w. Kolejno podmiot skarżący powołał się na treść art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2020 r. poz.), wskazując, że Lasy Państwowe są uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, ale jednocześnie część przepisów nakazuje uznawać jednostki Lasów Państwowych za element ustroju administracji publicznej. Taki zaś status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, dlatego należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej oraz ilość pobieranej wody. Nadleśnictwo podało, że pobór wody dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych. Leśniczówka ta została wybudowana wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie tzw. statio fisci Skarbu Państwa. Zdaniem Nadleśnictwa należy przyjąć, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu i możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód (o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania). Końcowo skarżący podmiot wskazał, że dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń w kwestii ilości faktycznego poboru wód i poczynienie rozważań dotyczących celu, w jakim pobór wód jest realizowany pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie czy istnieją podstawy do nałożenia na Nadleśnictwo opłaty stałej za pobór wód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo jednak podał, ustosunkowując się do zarzutów skargi, że wprowadzając opłatę stałą w zakresie opłaty za usługi wodne zakładano, że ma ona mieć charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, niezwiązanej z rzeczywistą ilością pobranej wody (w odróżnieniu od opłaty zmiennej, której wysokość została uzależniona od faktycznie pobranej wody). W związku z powyższym, opłatę stałą należy scharakteryzować jako pewnego rodzaju abonament za korzystanie z usług wodnych i jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Konieczność uiszczania opłaty wpływa na racjonalne określenie potencjalnego poziomu planowanego użytkowania wody i powstrzymuje przed rezerwacją – a nie przed korzystaniem – ze zbyt dużego zasobu wodnego. Dyrektor Zarządu powołał się na treść art. 268 ust. 1 p.w., art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., art. 271 p.w. W oparciu o te przepisy wskazał, że opłata stała uiszczana jest za rezerwację zasobów wodnych wynikającą z treści pozwolenia wodnoprawnego, którym Nadleśnictwo dysponuje, nie za rzeczywisty pobór wód. Zauważył przy tym, że Nadleśnictwo ma swobodę takiego ukształtowania swoich uprawnień i obowiązków wynikających z posiadanego pozwolenia, aby zoptymalizować ponoszone z tego tytułu koszty lub nawet je wykluczyć. Jeżeli działalność ogranicza się do zwykłego korzystania z wód w rozumieniu art. 33 p.w., to należy podkreślić, że pozwolenie w ogóle nie jest wymagane. Nadleśnictwo natomiast dysponuje odpowiednim pozwoleniem, na podstawie którego może pobierać wody podziemne na cel gospodarczy w wysokości określonej w decyzji, to w świetle przepisów prawa materialnego nie jest rzeczą organu takie określenie kwestionować. Dyrektor Zlewni wskazał, że w sytuacji istnienia takiego pozwolenia wodnoprawnego obowiązany naliczyć z tytułu posiadania tego potencjału (a nie zużycia) stosowną opłatę. Brak rozróżnienia sposobu określenia opłaty stałej i zmiennej mający polegać na tym, że każda z tych opłat dotyczyłaby faktycznego wykorzystywania zasobów wodnych powoduje, że wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie tych opłat byłoby bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. k.p.a. gdyż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i sprostało wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Skarga co do zasady opiera się na twierdzeniu, że Nadleśnictwo realizuje pobór wody jedynie w zakresie zwykłego korzystania z wód. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego" dotyczy nie tylko osób fizycznych. Zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę (art. 33 ust. 4 pkt 1 i 2 p.w.). Taki pobór wód i wprowadzanie ścieków uznaje się za korzystanie z wód w celu zaspokojenia potrzeb własnych. Nadleśnictwo jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Aktualnie za szczególne korzystanie z wód uznaje się korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, wyliczone w art. 34 p.w. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym pobór wód podziemnych jest realizowany dla potrzeb sanitarno-gospodarczych leśniczówki w ilości 10 m3 na dobę. Stanowi to przekroczenie zwykłego korzystania z wód, o którym stanowi art. 33 ust. 4 p.w. Treść decyzji wskazuje także na realizację celu szczególnego korzystania z wód tj. potrzeby działalności gospodarczej, o której stanowi art. 34 pkt 13 p.w. Jednakże kwestia ta nie ma determinującego znaczenia. Naliczenie opłaty stałej nie jest w istocie związane z okolicznościami faktycznymi tj. rzeczywistym poborem wód, prowadzeniem działalności gospodarczej, realizacją uprawnienia wodnoprawnego. Ustawodawca na mocy art. 271 ust. 5a p.w. jednoznacznie powiązał opłatę stałą z pozostawaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego). Opłata stała jest naliczana zgodnie z art. 271 p.w. Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2 p.w.). Zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 5a p.w. opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego w art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 2170, dalej: u.z.u.p.w.) i wszedł w życie 23 listopada 2019 r. Opłata stała, jak wskazuje już jej nazwa, nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego zakresu korzystania z wód przez dany podmiot. Wprowadzenie tego typu opłaty służy uzyskaniu zwrotu kosztów ponoszonych w związku z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych służących realizacji usług wodnych. Rację ma zatem organ, że jest to opłata za potencjalną możliwość poboru wody tj. stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1009/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 434/20). Natomiast z rzeczywistym korzystaniem z wód zasadniczo związana jest wysokość opłaty zmiennej Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym adresat normy nie może być zaskoczony jej nową treścią. Konieczne jest bowiem, aby podmiot, na który nałożono obowiązki, ciężary miał stosowny czas na przygotowanie się do nowej sytuacji prawnej. Nie ulega wątpliwości, że art. 271 ust. 5a p.w. został wprowadzony bez adekwatnego okresu spoczywania ustawy (vacatio legis), gdyż wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Należy zatem zaaprobować pogląd, zgodnie z którym w początkowym okresie po wprowadzeniu art. 271 ust. 5a p.w. nie było zasadne nakładanie opłat na podmioty tylko na tej podstawie, że zostało w stosunku do nich uprzednio wydane pozwolenie wodnoprawne. Ważono wówczas interes publiczny i prywatny, interpretując przepisy w taki sposób, aby ochrona interesu publicznego nie doprowadziła do nadmiernego uszczerbku dla adresatów decyzji. W orzecznictwie wskazywano na nietrafność nałożenia opłaty stałej na podstawie nowej regulacji w sytuacji, gdy strona wnioskując o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie mogła przewidywać, że w przyszłości z tym pozwoleniem organy będą wiązać obowiązki fiskalne (tak m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dn. 11 lutego 2021 r. w sprawie III SA/Gd 857/20). Niesłuszne byłoby bowiem nałożenie opłaty szczególnie w przypadkach, gdy adresat pozwolenia wodnoprawnego od znacznego czasu nie prowadzi określonej działalności i zostaje zaskoczony nową regulacją. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prawo wodne nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, które uwzględniałyby to, że adresaci dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych, formalnie obowiązujących, lecz niewykorzystywanych, nie mieli wystarczających możliwości, aby dostosować się do nowych przepisów przez np. zrzeczenie się niewykorzystanych uprawnień. Wobec czego należało dokonać wykładni na korzyść potencjalnych adresatów, przyjmując, że o ile pozwolenie nie jest wykorzystywane, to nie może zostać ustalona opłata stała (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 3685/18). Ten okres przejściowy, wypracowany przez orzecznictwo, nie może jednak być nieograniczony w czasie i prowadzić do sytuacji, gdy jedni adresaci pozwoleń wodnoprawnych są zobligowani do uiszczania opłaty stałej – a inni nie. Skarżące Nadleśnictwo miało wystarczający czas na dostosowanie się do aktualnego stanu prawnego – w przypadku, gdy nie wykorzystuje pozwolenia wodnoprawnego, na doprowadzenie do jego eliminacji, a jeżeli je wykorzystuje, to do przygotowania się do nowej sytuacji ekonomicznej. Skoro zaś decyzja pozostaje w mocy, to prawidłowo Nadleśnictwo zostało obciążone opłatą stałą. Rację ma przy tym organ wskazując, że na zwykłe korzystanie z wód nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że gdyby działalność Nadleśnictwa ograniczała się do takiego korzystania z wód, to niecelowe było ubieganie się o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Przy czym Sąd nie weryfikuje celowości, zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które pozostaje w obrocie prawnym. Należy podkreślić, co trafnie wskazał Dyrektor Zarządu, że konieczność uiszczenia opłaty stałej powstrzymuje przed rezerwacją, nawet niekoniecznie poborem, zbyt dużego zasobu wodnego. Sąd miał przy tym w polu widzenia, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne w stosunku do Nadleśnictwa zostało udzielone przed dodaniem ust. 5a do art. 271 p.w. (wprowadzonym w dniu 23 listopada 2019 r.), jednakże obowiązywał już wtedy art. 271 p.w. (od 23 sierpnia 2017 r.). Z tych względów chybiony byłby pogląd, że Nadleśnictwo w ogóle nie mogło spodziewać się nałożenia opłaty stałej. Przed dodaniem do art. 271 p.w. ust. 5a spornym było, czy samo istnienie pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę do naliczenia opłaty stałej. Wątpliwości, które ówcześnie istniały, słusznie rozstrzygano na korzyść adresatów takich decyzji (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3685/18, II OSK 1746/19, II OSK449/19). Natomiast aktualnie treść przepisów nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Nie budzi wątpliwości możliwość wprowadzenia opłat naliczanych w oparciu o już wydane pozwolenia wodnoprawne, o ile okoliczność ta znajduje uzasadnienie w słusznym interesie publicznym. Ograniczenie stosowania art. 271 ust. 5a p.w. wyłącznie do decyzji wydanych po dniu wejścia w życie przepisu godziłoby nie tylko w zasadę równości, lecz przede wszystkim stałoby w jawnej sprzeczności z celem wprowadzenia tej normy. Polska ustawa p.w. stanowi implementację Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. seria L. 2000 r., nr 327, dalej: Dyrektywa). Zgodnie z powyższym aktem woda nie jest zwykłym produktem handlowym, jest dziedzictwem – a w związku z tym wymaga ochrony. Korzystanie z wód dalece wykracza poza sferę indywidualnego interesu. Należy zwrócić uwagę na artykuł 9 Dyrektywy, zgodnie z którym państwa członkowskie uwzględniając zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (zd. 1). Korzystanie z wód oznacza usługi wodne, przez które rozumie się wszystkie usługi, umożliwiające m. in. pobór wód powierzchniowych lub podziemnych (artykuł 2 ust. 38 lit. a i b oraz ust. 39 Dyrektywy). Nie ulega wątpliwości, że prawodawca europejski dopuszcza możliwość odpłatności już samej potencjalnej możliwości poboru wód, co zostało powtórzone przez polskiego ustawodawcę. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) Sąd oddalił skargę.