I OSK 352/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 611/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 611/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 17 maja 2021 r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżący wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. zwrócił się o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. W dniu 14 grudnia 2020 r. przeprowadzono ze skarżącym aktualizację wywiadu środowiskowego w formie rozmowy telefonicznej. Podczas wywiadu ustalono, że skarżący mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 kwietnia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. i z tego tytułu ma przyznany zasiłek stały w pełnej wymaganej przepisami wysokości, tj. 645 zł miesięcznie wraz z opłacaną składką na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku stałego. Dochodem wnioskującego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku był zasiłek stały w kwocie 645 zł. Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Kalisza przyznał skarżącemu od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. zasiłek okresowy w kwocie 28 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo przytoczył dane dotyczące budżetu i planu ich wydatkowania i wskazał, że w dniu wydania decyzji organ posiadał wiedzę na temat wykonania budżetu na rok 2021 na temat wpływu ilości wniosków o pomoc. Ponadto sytuacja materialno-bytowa strony mogła ulec zmianie. Wobec powyższego organ wydał decyzję na okres dwóch miesięcy od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Organ wskazał także, że od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", która stanowi, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% kryterium dochodowego. Różnicę pomiędzy kwotą 418 zł a 350,50 zł Ośrodek Pomocy Społecznej może sfinansować z budżetu własnego gminy. W przypadku skarżącego różnica między posiadanym dochodem, tj. 645 zł (zasiłek stały) a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 701 zł wynosi 56 zł – stanowi to maksymalną wysokość zasiłku. Natomiast minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosiła 28 zł, który stanowi 50% różnicy między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem strony. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 17 maja 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podzielając stanowisko w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, wskazując że przyznana kwota nie jest adekwatna do zgłoszonej potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji wydały swoje decyzję w sposób zgodny z prawem. Choć skarżący stoi na stanowisku, że powinien otrzymać zasiłek w wyższej wysokości, zdaniem Sądu nie doszło do przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego. Zauważono, że głównym źródłem utrzymania skarżącego jest zasiłek stały w pełnej kwocie, tj. 645 zł wraz z opłacaną składką na ubezpieczenie społeczne. Kwota zasiłku okresowego została wyliczona w sposób prawidłowy uwzględniając różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. W przypadku skarżącego różnica między posiadanym dochodem z tytułu wyżej wskazanego zasiłku stałego w kwocie (645 zł) a kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł) wyniosła 56 zł. Minimalna kwota zasiłku okresowego wynosi 28 zł stanowi to 50% różnicy między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem strony. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł przyznać kwoty w pełnej wysokości ponieważ, rozstrzygając w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie może pominąć własnych możliwości finansowych, liczby rodzin i osób ubiegających się o pomoc oraz hierarchii potrzeb na które środki finansowe powinny być przeznaczone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.s. poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organu mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny; b) art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. poprzez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący Jest osobą wymagającą pełnego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; c) art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez niezastosowanie zasady, że na organie ciąży obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego; 2) prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując w konsekwencji dowolnych ustaleń faktycznych poprzez: - niepoczynienie ustaleń co do skutków zaniechania przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości z uwagi na niezdolność do pracy skarżącego; - niepoczynienie ustaleń czy wysokość przyznanego zasiłku okresowego jest odpowiednia i zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego w warunkach odpowiadających godności człowieka; - poczynienie nieprawdziwego ustalenia, że organ nie dysponuje możliwościami finansowymi umożliwiającymi przyznanie wnioskowanego świadczenia w maksymalnej wysokości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując w konsekwencji dowolnych ustaleń faktycznych poprzez: - niepoczynienie ustaleń co do skutków zaniechania przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości z uwagi na niezdolność do pracy skarżącego; - niepoczynienie ustaleń czy wysokość przyznanego zasiłku okresowego jest odpowiednia i zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego w warunkach odpowiadających godności człowieka; - poczynienie nieprawdziwego ustalenia, że organ nie dysponuje możliwościami finansowymi umożliwiającymi przyznanie wnioskowanego świadczenia w maksymalnej wysokości; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 77 § 4 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji było przeprowadzone w sposób prawidłowy, podczas gdy przeprowadzone było w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej w zakresie następujących ustaleń: - przyjęcie ustalenia, że istnieją możliwości skarżącego do dokonania dopłaty ze środków własnych do przyznanego w minimalnej wysokości zasiłku okresowego w celu zrealizowania uzasadnionych potrzeb bytowych skarżącego; - przyjęcie ustalenia, że skarżący od dłuższego czasu jest objęty pomocą społeczną w szerszym zakresie; - przyjęcie ustalenia braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy umożliwiających udzielenie pomocy w wyższej wysokości niż przyznana; 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd wadliwego ustalenia faktów notorycznych, jakoby skarżący od dłuższego czasu był objęty szerszym zakresem pomocy społecznej między innymi w postaci zasiłków celowych na zaspokajanie bieżących potrzeb życia codziennego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości; 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku w oparciu o jakie konkretnie informacje Sąd przyjął, że skarżący od dłuższego czasu jest objęty szerszym zakresem pomocy społecznej niż inne osoby, co spowodowało, że motywy wydanego wyroku w zakresie przyjętej przez Sąd notoryczności bliżej niesprecyzowanych okoliczności są trudne do zrekonstruowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych powiększone o 23% podatku VAT, na które składa się opłata stanowiąca wynagrodzenie radcy prawnego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się natomiast w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.), nie może być też niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Z powołanych przepisów wynika, że w razie stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, właściwy organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku. Natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ, ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie "widełkami", działa w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej w trudniej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu między minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2681/17, z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 3108/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych jest, w stosunku do zakresu takiej decyzji, ograniczona. O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ. Sąd I instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję, powinien wobec powyższego zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 38 u.p.s. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3404/18 oraz z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2661/20). W rozpoznawanej sprawy organy ustaliły, na podstawie przeprowadzonego 14 grudnia 2020 r. wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na utrzymaniu. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Skarżący posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 kwietnia 2018 r. i z tego tytułu ma przyznany zasiłek stały w wysokości 645 zł. Dochodem strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego był zatem zasiłek stały w kwocie 645 zł. Z tych względów zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że przyznana kwota zasiłku okresowego w wysokości 28 zł mieściła się w przedziale oznaczonym przez ustawodawcę – nie była niższa niż 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł) a jej dochodem (645 zł) i nie była wyższa niż 418 zł. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie mógł oznaczać automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kierował się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnił potrzeby osób korzystających z pomocy. Wnioskowany zasiłek okresowy został przyznany przy uwzględnieniu wydatków z budżetu na zasiłki okresowe i liczbę osób, którym przyznano te świadczenia. Prawidłowo w sprawie uwzględniono także otrzymywane przez skarżącego kasacyjnie wsparcie, podkreślając fakt objęcia pomocą społeczną w postaci zasiłków celowych na zaspokajanie bieżących potrzeb życia codziennego, a co wynika m.in. ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 23 grudnia 2020 r. o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 445 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do doładowania telefonu komórkowego, wykupienia leków, doładowania licznika do bieżącej energii elektrycznej, opłatę bieżącego rachunku za wodę i ścieki oraz na napełnienie pustej butli gazowej. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy, rozpatrując sprawę, zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uwzględniając fakt, że skarżący jest osobą samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia. Organy obu instancji nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, określając wysokość zasiłku okresowego w kwocie 28 zł miesięcznie, w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., uwzględniając świadczenia z pomocy społecznej udzielane skarżącemu oprócz zasiłku okresowego (art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.), a także kierując się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji trafnie zidentyfikował istotę sprawy, a następnie uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie poprzez analizę przepisów pod kątem możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Z treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi jednoznacznie wynika, że granicami sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta Kalisza o przyznaniu skarżącemu w okresie od 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. zasiłku okresowego w kwocie 28 zł miesięcznie i w takich też granicach sprawa została rozstrzygnięta. Ponadto uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał w tej kwestii prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza natomiast wadliwości uzasadnienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.