III OSK 4014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 79/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Po 79/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności (pkt 1), umorzył postępowanie co do żądania wydania decyzji (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem złożonym elektronicznie dnia 24 lipca 2020 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca O. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączono m.in. kopię informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) z dnia [...] lipca 2020 r., [...] o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. Na dokumencie tym profesjonalny pełnomocnik spółki, poświadczył za zgodność z oryginałem odpis dokumentu. "Poświadczenie odpisów dokumentów" zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym złożonym przez adw. P. L. Pismem z dnia 29 lipca 2020 r., Wojewoda wezwał spółkę do przedłożenia oryginału aktualnej informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych. Pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r., Wojewoda pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że ww. informacja Starosty została złożona w formie skanu, a należało zgodnie z wezwaniem złożyć ją w oryginale. W skardze na bezczynność spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z organem, jakoby złożony wniosek z dnia 24 lipca 2020 r. był dotknięty brakami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Po 79/20 orzekł jak na wstępie. Swoje stanowisko umotywował tym, że profesjonalny pełnomocnik spółki miał prawo złożyć dokument – informację Starosty – w poświadczonej za zgodność kopii. Co więcej, w kontrolowanej sprawie spółka dopełniła wymogu z art. 76 § 2a i § 3 k.p.a., - podpis kwalifikowany będący poświadczeniem został bowiem zawarty w odpisie poświadczanego dokumentu. Zatem, w ocenie Sądu, Wojewoda nie miał podstaw do wzywania skarżącej do złożenia oryginału dokumentu, o którym mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) nie było też podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Uznano więc, że w opisanych okolicznościach Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w pkt I sentencji. Orzekając o umorzeniu postępowania co do żądania wydania decyzji (pkt II wyroku) Sąd wskazał, że dołączone do wniosku z dnia 24 lipca 2020 r. oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 ustawy, zostało podpisane przez profesjonalnego pełnomocnika, zamiast prezesa zarządu ww. spółki. Nieprzedłożenie w oryginale oświadczenia, o którym mowa w art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i ustawy, to jest konkretnie oświadczenia podpisanego w dniu 24 lipca 2020 r. przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. uniemożliwiło zdaniem Sądu rozpoznanie wniosku z uwagi na jego braki formalne. Zatem konieczne było umorzenie postępowania w tym zakresie. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz do wymierzenia grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Z rozstrzygnięciem tym strona skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w części, tj. w pkt II, zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie, z uwagi na to, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że wśród załączników załączonych do podania znajdowało się oświadczenie prezesa zarządu skarżącej, które było podpisane przez niego osobiście. Z uwagi na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że akta sprawy zawierają oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 ustawy, opatrzone podpisem zaufanym prezesa zarządu ww. spółki - P.J. (strona 4-5 akt adm.). Nadto zwrócono uwagę na fakt, że strona skarżąca dniu 10 listopada 2020 r., zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę na stanowisku technologa dla O. K. W postępowaniu wnioskodawca udokumentował, że wobec ww. osoby zachodzi zwolnienie z konieczności przedkładania informacji starosty z uwagi na wykonywanie pracy na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy na rzecz ww. spółki w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku tj. w okresie od 01.08.2020 r. do 27.01.2021 r. W związku z tym, że wniosek był kompletny Wojewoda wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca. W ocenie organu, warunki pracy, na jakie wydane zostało w dniu [...] listopada 2020 r. zezwolenie są tożsame z warunkami wskazanymi we wniosku z dnia 24 lipca 2020 r. Wobec powyższego postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę zainicjowane wnioskiem z dnia 24 lipca 2020 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie. Zgodnie w treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem stanowisko Sądu I instancji o umorzeniu postępowania co do żądania wydania decyzji (pkt II wyroku) było zwalczane zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co nie mogło być skuteczne, gdyż wskazany przepis wyznacza tylko generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Brak zarzutów odnoszących się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określających kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sprawia, że podniesiony zarzut nie może podważyć stanowiska Sądu wyrażonego w pkt II zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowanie co do żądania wydania decyzji przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter i zakres zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu. Tymczasem nie zarzucono nawet naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. oraz innych przepisów postępowania. Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14). Mając na uwadze fakt, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.