III SA/Po 1422/21

Dnia 5 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K., Ł. K. na akt Starosty z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogowego postanawia : odrzucić skargę Skarga dotyczy aktu Starosty z dnia [...] października 2020 r. w zakresie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogowego na podstawie projektu organizacji ruchu o numerze ewidencyjnym [...] z września 2020 roku. . Skarżący podnieśli, że w ramach powyżej zatwierdzonej organizacji ruchu ustanowiono zakaz postoju wzdłuż nieruchomości skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny jest zobligowany każdorazowo zweryfikować dopuszczalność wniesienia skargi, a więc zbadać, czy skarga spełnia wymogi formalne oraz czy została wniesiona przez uprawniony podmiot. Wychodząc od analizy kwestii charakteru prawnego zaskarżonego aktu Starosty, należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 roku, nr 1, poz. 2) zostało wiążąco przesądzone, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 110, ze zm.; w skrócie "p.r.d."), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 roku, poz. 784) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów m.in. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 920; w skrócie "u.s.p."), przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Wobec powyższego należało uznać, że przedmiotowa skarga została wniesiona na akt dotyczący zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej. Zgodnie z przepisem wymaganej przez art. 87 ust. 1 u.s.p.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Cytowany art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza wymóg wykazania "naruszenia interesu lub uprawnienia" przez uchwałę (odpowiednio: zarządzenie bądź akt administracyjny) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej – co, zauważmy, stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 p.p.s.a., która uzależnia dopuszczalność skutecznego wniesienia skargi tylko od wykazania własnego "interesu prawnego", a już nie jego "naruszenia". Sąd był zatem zobligowany do zweryfikowania legitymacji procesowej Skarżących tj. do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt Starosty narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym może tu chodzić wyłącznie o naruszenie "własnego" interesu prawnego skarżących. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru tzw. actio popularis), co oznacza, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy tym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego lub niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z dnia 01 marca 2005 roku, sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 24 sierpnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1033/07; z dnia 9 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 87/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę na akt z zakresu administracji publicznej organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 roku, sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały (odpowiednio: aktu administracyjnego) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania swej legitymacji skargowej. Czyli wykazania się nie samym tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem (na który to obowiązek finalnie dość zgodnie wskazywały strony w swych pismach procesowych), ale zaistniałym zasadniczo w dacie wnoszenia skargi (a nie dopiero w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami skarżonego aktu organu j.s.t. W niniejszej sprawie Skarżący powinni byli wykazać, że zaskarżony akt Starosty o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu narusza ich indywidualny, konkretny i realny interes prawny (lub uprawnienie). W tym miejscu należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale – więcej – temu, czyj ów interes prawny został skarżonym aktem naruszony. Dlatego w przypadku aktu, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, wnikliwego rozważenia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób ów interes może zostać takim aktem naruszony. Sąd podziela w tej mierze stanowisko, zgodnie z którym źródłem prawnie relewantnego interesu nie może być w takim przypadku sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 472, ze zm.; w skrócie "u.d.p."), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Z drugiej strony, skoro akt starosty zatwierdzający organizację ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego wnoszona jest skarga na taki akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tego przepisu (por. wyrok WSA z dnia 22 października 2020 roku, sygn. akt III SA/Gd 458/20, CBOSA). W tej mierze w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi powinien być każdorazowo weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (zob. wyroki WSA z dnia 27 czerwca 2017 roku, sygn. akt III SA/Kr 432/17; z dnia 22 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 1496/14 – CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zaznaczyć, że Skarżący podnieśli, iż w ramach powyżej zatwierdzonej organizacji ruchu ustanowiono zakaz postoju wzdłuż nieruchomości skarżących. W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że charakter, treść i cel zaskarżonego aktu nie odnosi się bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżących, wynikającej z przepisu prawa regulującego ich własną sytuację prawną. Akt, którego przedmiotem regulacji jest stała organizacja ruchu drogowego, nie stanowi zatem bezpośrednio naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących. Interes prawny skarżących nie mógł być zatem naruszony samym zaskarżonym aktem. Interes skarżących jako użytkowników drogi publicznej, w zakresie objętym regulacją wynikającą ze skarżonego aktu można zakwalifikować jako interes faktyczny. Skarżący nie mogą natomiast skutecznie wywodzić swej legitymacji skargowej z samego faktu posiadania nieruchomości w pobliżu przedmiotowej drogi. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że Skarżący nie wykazali, że zaskarżony akt Starosty naruszał prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. W sprawie nie wykazano, aby zatwierdzona stała organizacja ruchu wpłynęła na ich obowiązki lub uprawnienia o charakterze administracyjnym, jakie posiadali przed jego wydaniem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił.