IV SA/Po 727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 113 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Firma A, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy M. (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie parkingów, usunięciu kolizji z liniami elektroenergetycznymi [...], przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. Nr [...], [...] oraz części działek nr [...] i [...], Obr. [...], w zakresie zdefiniowania ustalonej ww decyzją nieprzekraczalnej linii zabudowy zawartej w pkt 4.1 tiret jedenaste, uznając, iż inwestor ma wątpliwości co do zasadności umieszczenia konkretnych zapisów w decyzji nie zaś wątpliwości co do ich treści. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka Y. P. I. sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą ustaleniem, że brak jest podstaw do dokonania wyjaśnienia treści decyzji. Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium wyjaśniło, że Inwestor domaga się wyjaśnienia jak należy interpretować zapis pkt. 4.1 tiret jedenaste decyzji z [...] listopada 2014 r. dotyczący przyjętej przez organ i instancji "nieprzekraczalnej linii zabudowy – linia ograniczająca obszar na którym dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych" . Następnie Kolegium wskazało, że analiza wniosku skarżącej, jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Inwestor nie tyle nie zrozumiał treści decyzji, ale oczekuje akceptacji przyjętych przez niego rozwiązań w zakresie wybranego projektu realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium brak podstaw zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., dotyczącego wyjaśnienia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Celem zastosowania przepisu art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu, organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie zaś jego uzupełnianiu bądź modyfikowaniu. Y. P. I. spółka z o.o. (dalej: "Skarżąca") zaskarżyła postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 w zw. z art.126 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą ustaleniem, że brak jest podstaw do dokonania wyjaśnienia treści decyzji oraz naruszenie art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższy zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 159 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 113 § 1 i § 2 k.p.a. Z uwagi na treść skargi, rozważania rozpocząć należy od § 2 art. 113 k.p.a., stanowiącego, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (w rozpoznawanej sprawie – decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku Inwestora. Trafne bowiem jest stanowisko organu odwoławczego, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Inwestor domagał się wyjaśnienia, czy definicja zapis pkt. 4.1 tiret jedenaste decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2014 r. "nieprzekraczalnej linii zabudowy - linia ograniczająca obszar na którym dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych" jest zgodna z sentencją decyzji o warunkach zabudowy, z pozostałymi elementami decyzji oraz czy umożliwia realizację inwestycji tj wykonanie decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji administracyjnej, w tym zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponownie należy wskazać, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości dokonanych przez stronę rozwiązań, lecz służyć ma jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z rozstrzygnięcia wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Należy zgodzić się z organem, że wskazana w pkt 4.1 tiret jedenaste decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku "nieprzekraczalna linia zabudowy" została określona przy użyciu jednoznacznych pojęć. Zatem brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Inwestora w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zastosowanie instytucji z art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do interpretacji zapisów decyzji wg woli Inwestora. Wyjaśnienie wątpliwości nie może bowiem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest zgodne z przepisami prawa i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.