II GSK 1752/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] S.A. w L. Oddział w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 94/21 w sprawie ze skargi [A] S.A. w L. Oddział w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A S.A. Oddział w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 7 520 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., w której skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] gmina K. w celu prowadzenia robót (budowa sieci kablowej SN i NN) w dniu 13 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę przyjął, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną złożyła A S.A. Oddział w L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa) poprzez prowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postępowania z naruszeniem zasady dbałości o zaufanie obywateli - uczestników postępowania do władzy publicznej oraz wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącą, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: udp), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; jak również poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieodniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów i argumentów wywiedzionej skargi i w konsekwencji nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny meritum skargi; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, przez nieuzasadnione uznanie za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organy administracji, a stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy oraz w konsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której ustalenia takie zostały dokonane pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ i Sąd okoliczności sprawy oraz z pominięciem lub wbrew określonym elementom materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności przez nieuzasadnione przyjęcie, że zajęty został pas drogowy o powierzchni wskazanej w pierwotnej decyzji, podczas gdy rzeczywiście zajęta powierzchnia w dniu 14 listopada 2019 r. była o wiele mniejsza i wynosiła 17m2, a organ administracji dokonując kontroli nie wykonał pomiarów zajętego rzeczywiście pasa, do czego był zobowiązany w świetle art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej względów. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Warunkiem nałożenia kary jest zatem stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany. Nałożenie kary pieniężnej jest w takim przypadku obligatoryjne. Okolicznościami istotnymi, podlegającymi ustaleniu, w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi są więc: zajęcie pasa drogowego, posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, którego termin ważności upłynął, brak zezwolenia na zajęcie tego pasa na kolejny okres, powierzchnia zajętego pasa drogowego oraz liczba dni zajmowania pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie nie są sporne te elementy stanu faktycznego, które obejmują ustalenie, iż pas drogowy miał być zajęty, w oparciu o ostateczną decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót budowlanych, przez jeden dzień. Nie budzi również wątpliwości to, że w następnym dniu był zajęty (a więc po upływie terminu określonego w decyzji). Kwestionowana jest natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego w dniu 14 listopada 2019 r. poprzez stawianie zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutu naruszenia art. 40 ust.12 pkt 2 udp. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa skarżąca w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 3 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prowadził postępowanie z naruszeniem zasady dbałości o zaufanie obywateli - uczestników postępowania do władzy publicznej. Tak sformułowany zarzut nie mógł być trafny, gdyż Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko kontrolował ich stosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ, którego decyzja została do Sądu zaskarżona. W dalszej części tego zarzutu skarżąca wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów wywiedzionej skargi i w konsekwencji nie rozstrzygnął o jej meritum. Ponieważ jest to jedyne uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć ewentualne naruszenie tego przepisu. Natomiast o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a) i c) ppsa został powiązany również z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. Strona skarżąca nie wskazuje jednak, czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, czy też niewłaściwie zastosował ten przepis. Należy jednak zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w głównej mierze oparte zostało na zakwestionowaniu ustaleń faktycznych organu w zakresie zajętej po terminie powierzchni pasa drogowego, a strona skarżąca opierając się na treści art. 40 ust. 12 pkt 2 udp wskazuje, że "to na zarządcy drogi ciąży obowiązek stwierdzenia, że pas drogi jest zajęty z przekroczeniem terminu wskazanego w decyzji, a w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jest zobowiązany do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej – tj. ustalenia powierzchni faktycznie zajętego pasa oraz stawki za zajęcie 1 m2". Biorąc to pod uwagę można stwierdzić, że strona skarżąca kwestionuje niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 udp w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi odnośnie do powierzchni zajętego po terminie pasa drogowego. Wobec tego odniesienie się do tego zarzutu musi zostać poprzedzone oceną zarzutu wskazanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego strona skarżąca podnosi właśnie, że zajęta w dniu 14 listopada 2019 r. powierzchnia pasa drogowego była o wiele mniejsza od powierzchni wskazanej w pierwotnej decyzji i wynosiła 17 m2, a organ administracji dokonując kontroli nie wykonał pomiarów zajętego rzeczywiście pasa, do czego był zobowiązany w świetle art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Pozostaje niesporne w sprawie, że skarżąca w dniu 30 października 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 376 m2 (zieleniec) celem wykonania, w dniu 13 listopada 2019 r., robót budowlanych. Wniosek został poprzedzony decyzją zezwalającą na lokalizację sieci kablowej w pasie drogowym wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Rozpoznając wniosek Zarząd Dróg Powiatowych ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych (budowy sieci kablowej) określając powierzchnię zajętego pasa oraz termin wykonania robót budowlanych zgodnie z wnioskiem. Równocześnie organ określając warunki zezwolenia zobowiązał zajmującego pas drogowy do powiadomienia odpowiedniej jednostki organizacyjnej o rozpoczęciu i zakończeniu robót, przy czym zakończenie robót należało zgłosić w następnym dniu roboczym po terminie prowadzenia robót określonym w decyzji, w celu dokonania odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego. Skarżąca powiadomiła organ o zakończeniu robót budowlanych w dniu 15 listopada 2019 r., a kontrola dokonana w dniu 14 listopada 2019 r. wykazała, że pas drogowy był zajęty (dokumentacja fotograficzna). W protokole odbioru pasa drogowego z dnia 18 listopada 2019 r. odnotowano uwagę wykonawcy "faktyczna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 291 m2", a także informację, że "obsianie zieleńca trawą do końca 2020 r.". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracji jest prawidłowa. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13; dostępny w CBOSA). Nadto zwrócić należy uwagę, że w toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej. Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), niemniej jednak oznacza, że strona winna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12; dostępny w CBOSA), zwłaszcza jeśli kwestionuje ustalenia organu. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem strony, po upływie czasu na jaki wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc 14 listopada 2019 r., było zgłoszenie zakończenia robót w celu dokonania odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego. Ewentualnie jeśli strona nadal chciała zajmować pas drogowy mogła ponownie wystąpić o wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa na kolejny okres. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Strona skarżąca nie zgłosiła zakończenia robót w dniu 14 listopada 2019 r. i dopiero w dniu 15 listopada 2019 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniach 14 i 15 listopada 2019 r. wskazując we wniosku powierzchnię 17 m2.. W tym samych dniu powiadomiła organ o zakończeniu robót budowlanych. Kontrola, jak już wyżej wskazano dokonana została w dniu 14 listopada 2019 r. i wykazała, że pas drogowy był zajęty. Należy również wskazać, że od momentu wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona nie kwestionowała powierzchni zajęcia. Dopiero w protokole odbioru z dnia 18 listopada 2019 r. pojawiła się uwaga wykonawcy "faktyczna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 291 m2". W istocie jedynym elementem, na którym opiera się główna i rozbudowana w skardze kasacyjnej teza, iż w toku postępowania nie wykazano, że faktyczna powierzchnia zajęcia pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu wynosiła 376 m2 jest gołosłowne twierdzenie, że ze zdjęć wykonanych przez organ wynika, że ta powierzchnia była o wiele mniejsza i faktycznie wynosiła 17 m2 i że właśnie taka powierzchnia została wskazana w złożonym w dniu 15 listopada 2019 r. wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Te twierdzenia, wobec braku jakichkolwiek innych dowodów dotyczących faktycznie zajmowanej w dniu 14 listopada 2019 r. powierzchni są niewystarczające dla wykazania, że powierzchnia zajęta po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu była mniejsza niż przyjął to organ. Oparcie skargi kasacyjnej na tezie, że organ powinien dokonać w dniu 14 listopada 2019 r. pomiaru faktycznie zajmowanej powierzchni nie mogła przynieść spodziewanych efektów i może być potraktowana jako próba obciążenia organów prowadzących postępowanie nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów, których ocena pozwalałaby na konwalidowanie ewidentnych uchybień skarżącej. Jeszcze raz należy podkreślić, że kodeksowa zasada oficjalności postępowania dowodowego wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek poszukiwania, zbierania i rozpatrzenia z urzędu dowodów dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności, które są znane organowi lub które są podnoszone przez stronę. Jednakże organ nie ma co do zasady obowiązku zastępowania strony w zakresie wskazywania okoliczności mających znaczenie dla pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy oraz poszukiwania dowodów na powyższe okoliczności. Nie można wobec tego skutecznie zarzucić organowi i Sądowi I instancji, który ustalenia organu uznał za prawidłowe, że stan faktyczny w sprawie został ustalony niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), bez poszanowania zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 kpa). A jeśli tak to należy podzielić również pogląd Sądu I instancji o prawidłowym zastosowaniu w sprawie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.