III SA/Lu 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej Oddział w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki Akcyjnej Oddział L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. M. (dz. Nr [...]) w miejscowości U. gmina K. z przekroczeniem terminu (określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.) zajęcia pasa drogowego Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. We wniosku z dnia [...] października 2019 r. P. Spółka Akcyjna Oddział L. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Zarządu Powiatu w L. (dalej jako "organ I instancji") o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. M. (dz. [...]) w miejscowości U. gmina K. w celu prowadzenia robót (budowa sieci kablowej SN i NN) w dniu [...] listopada 2019 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. zezwolono Skarżącej na zajęcie pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku. Jednocześnie nałożono na Skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł i określono warunki zezwolenia. W toku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2019 r. kontroli organ I instancji stwierdził naruszenie pasa drogowego poprzez niewykonanie czynności zmierzających do przywrócenia stanu pierwotnego pasa drogowego oraz niezgłoszenie - zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. - zakończenia robót w następnym dniu roboczym, po terminie robót określonym w decyzji, w którym dokonuje się odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego. W związku z nieuporządkowaniem pasa drogowego nie dokonano odbioru. W dniu [...] listopada 2019 r. wykonawca robót złożył wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] listopada 2019 r. Organ nie mógł wydać decyzji zezwalającej z datą wsteczną. Dlatego decyzja w tej sprawie została wydana jedynie na dzień [...] listopada 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. wykonawca zgłosił do odbioru pas drogowy. Protokół z odbioru sporządzono z uwagami, tj. obsianie zieleńca trawą do końca kwietnia 2020 r. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wymierzył Skarżącej karę w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. M. (dz. Nr [...]) w miejscowości U. gmina K. z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia terminu na zajęcie pasa drogowego, co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót drogowych. Wysokość opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wyliczenie wysokości kary organ przedstawił w następujący sposób: [...] m2 (liczba metrów zajętej powierzchni pasa drogowego) x [...] zł/m2 (stawka opłaty) x 1 dzień x 10 = [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji argumentując m.in., że stosowanie do treści art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w L., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną tych dróg, dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalono na podstawie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w L. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2020 r., poz. 792). Organ II instancji podniósł, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma charakter związany. Konsekwencją stwierdzenia przez organ takiego zajęcia z przekroczeniem terminu jest obowiązek wydania przez organ decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej kary w kwocie [...]zł. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zdjęć nieuprzątniętego pasa drogowego, a także wyjaśnień strony, w wyniku której Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w L., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy uznając, że w dniu [...] listopada 2019 r. Skarżąca zajmowała część pasa drogowego o powierzchni [...] m2, w sytuacji gdy ze zdjęć tych nie wynika, jaka powierzchnia nie została uprzątnięta, a strona wyjaśniła, że tego dnia nieuprzątnięty był teren miał powierzchnię [...] m2; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, a to poprzez nieuwzględnienie dowodu z protokołu odbioru pasa drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. z którego to protokołu wynika, że przez czas prac faktycznie zajęta była powierzchnia [...] m2, co spowodowało błędne uznanie, że [...] listopada 2019 r. skarżący zajmował część pasa drogowego o powierzchni [...] m2; 3) art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ II instancji, sporządzenie uzasadnienia w sposób lapidarny, nie spełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów podnoszonych w odwołaniu Skarżącej, poprzez ogólnikowe wskazanie, że są one nietrafne, a także nieodniesienie się do wyjaśnień składanych przez stronę przed organem I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła przede wszystkim, że pas drogowy zajęty z przekroczeniem terminu miał powierzchnię [...] m2, gdyż tylko taki obszar zajętego w dniu [...] listopada 2019 r. terenu pozostał do kolejnego dnia nieuprzątnięty. Skarżąca zwróciła uwagę, że z protokołu odbioru wynika, że wykonawca robót wykorzystywał jedynie pas drogowy o powierzchni [...] m2. Wobec tego kara powinna wynosić tylko [...] zł ([...] m2 x [...] zł x jeden dzień x 10). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca podkreśliła, że ustalenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu uprawniającego do zajęcia tego pasa określonego w decyzji musi być oparte na faktycznym zajęciu tego pasa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 marca 2021 r. (k. 152 akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej jako "ustawa"). W myśl art. 4 pkt 1 ustawy, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do treści art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Według art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6. W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że: - zajęto pas drogowy z przekroczeniem wyznaczonego wcześniej terminu; - skarżąca uprawniona była do zajęcia pasa drogowego wyłącznie w dniu [...] listopada 2019 r.; - w dniu [...] listopada 2019 r. dokonano objazdu drogi; - faktycznego wykonawcę wykonawca prac (robót) powiadomiono o przekroczeniu terminu na zajęcie pasa drogowego; - w dniu [...] listopada 2019 r. wykonawca zgłosił gotowość do udziału w czynnościach związanych z odbiorem pasa drogowego (pas drogowy nie był jeszcze uporządkowany i dlatego nie dokonano komisyjnego odbioru); - w dniu [...] listopada 2019 r. wykonawca złożył w imieniu Skarżącej wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w dniach [...] listopada 2019 r.; - zezwolono Skarżącej na dodatkowe zajęcie pasa drogowego w dniu [...] listopada 2019 r.; - w dniu [...] listopada 2019 r. dokonano odbioru pasa drogowego (Skarżącą reprezentował wówczas Ł. P., wykonawca robót). W tych okolicznościach organ zobowiązany był na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Późniejsze uporządkowanie pasa drogowego nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem z treści art. 40 ust. 4 ustawy wynika, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcia pasa drogowego przez 1 dzień. Pas drogowy powinien być uporządkowany najpóźniej w dniu [...] listopada 2019 r. i następnego dnia powinien być zgłoszony do odbioru. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. W ocenie Sądu, organ w sposób właściwy – zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny – stosownie do wymagań określonych w art. 80 k.p.a. Wykonawca nie podjął wszystkich czynności zmierzających do przywrócenia pierwotnego stanu pasa drogowego w wyznaczonym terminie, czego dowodzi m.in. dowodzi dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu [...] listopada 2019 r. (k. -25,26,27,28,29,30 akt adm.). Organ prawidłowo też zastosował przepisy prawa materialnego regulujące tryb i wysokość ustalania kary. Jak wyżej wykazano z przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ zasadnie przyjął więc, że karę pieniężną należy określić w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu prowadzenia budowy sieci kablowej SN i NN. Opłata ta wynosiła [...] zł (za zajęcie tzw. zieleńca – [...] m2). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. II GSK 1512/19 wyjaśnia, po pierwsze, że warunkiem nałożenia kary jest stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany, a po drugie, że praktyka stosowana przez skarżącego przy składaniu wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i związane z tym ryzyko obciąża wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy Skarżąca bezpodstawnie zarzuca, że wymiar kary powinien być niższy ([...] zł a nie [...] zł). Argumentacja Skarżącej, że przez cały czas prac faktyczna powierzchnia rzeczywiście zajęta wynosiła [...] m2 i wykonawcy nie udało się uporządkować w wyznaczonym terminie [...] m2 powierzchni pasa drogowego jest przejawem prowadzonej nieskutecznej polemiki ze słusznym stanowiskiem organu. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dowodu, że powierzchnia zajęta nie wynosiła [...] m2. Na żadnym etapie postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód potwierdzający, fakt zajęcia pasa drogowego o mniejszej powierzchni. Skarżąca miała możliwość zgłoszenia wszelkich dowodów na tę okoliczność. Przystępując do robót budowlanych w pasie drogowym Skarżąca powinna była liczyć się możliwością wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Mogła zatem dokumentować przebieg prac, a w szczególności wykonać dokładne pomiary zajętej części pasa drogowego i zgromadzić dokumentację fotograficzną. Natomiast Skarżąca nie przedstawiła wiarygodnego dowodu, który mógłby podważyć wyniki ustaleń dokonanych przez organ. Rzeczą Skarżącej było przedstawienie dokumentacji, z której wynikałoby, że zajęcie pasa drogowego obejmowało mniejszą powierzchnię. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważa więc pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1023/14, że niedopuszczalne jest przyjęcie jako podstawy ustalenia kary, powierzchni zajęcia pasa określonej w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa. W rozpoznawanej sprawie działania Skarżącej ograniczyły się do składania oświadczeń bez udokumentowania, że powierzchnia faktycznie zajęta na budowę sieci kablowej była inna niż ta określona w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. ([...] m2). Tymczasem we wspomnianej sprawie (objętej wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1023/14) - jak zauważył NSA - w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie ustalenia kary za przekroczenie terminu wykazano, że skarżący faktycznie zajmował inną powierzchnię pasa drogowego niż wynikało to z decyzji zezwalającej. Dodatkowo należy wskazać, że organ prawidłowo uwzględnił stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego [...]m2 powierzchni wynoszącej [...] zł (według § 1 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie [...] m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w L.). Późniejsza uchwała Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. przewidywała taką samą stawkę opłaty ([...] zł) za zajęcie pasa drogowego. Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy rozstrzygające sprawę działały bowiem na podstawie i w granicach przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.