II GSK 1512/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 156/19 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 156/19, oddalił skargę P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Kara, w wysokości 23 340 zł, została nałożona za zajęcie pasów drogowych szeregu ulic w [...], będących drogami powiatowymi i drogami gminnymi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy. Zajęcie pasów drogowych przez umieszczenie w nich reklam miało miejsce od 1 do 10 lipca 2018 r. P.F. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a), skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r.., poz. 2096) polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uznał, iż organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od wyznaczonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w decyzji z [...] września 2018 r., znak [...] linii orzeczniczej w zakresie oceny skutków wadliwości działania przez organ pierwszej instancji na przestrzeni lat w zakresie przyjmowania od strony wniosków w nieprawidłowej formie i wynikających z tej niezgodnej z prawem praktyki konsekwencji; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uznał, iż w sprawie nie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym uzasadniające zastosowanie wskazanego przepisu i rozstrzygnięcie sprawy na korzyć strony; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, podczas gdy organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględniły wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w decyzji z [...] września 2018 r., znak [...], co doprowadziło do rozbieżności w orzecznictwie organu odwoławczego w zakresie oceny wadliwego sposobu składania przez stronę wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i utrwalania przez organ tej praktyki oraz wpływu tej okoliczności na zdarzenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, aprobując wadliwe działanie organu pierwszej instancji utrwalające niezgodną z prawem praktykę w zakresie przyjmowania i uwzględniania w kolejnych postępowaniach administracyjnych wadliwie złożonego wniosku, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników, w związku z czym praktyka organu pierwszej instancji powinna zostać uznana za nieprawidłową i podlegającą korekcie poprzez wezwanie strony już przy pierwszym wniosku do jego złożenia w prawidłowej formie, co wyeliminowałoby korzystanie z serwera, którego awaria uniemożliwiła wysyłkę wniosku za lipiec 2018 r. i skutkowała nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, mając na uwadze, że wnoszący ten środek odwoławczy P.F. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badać, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej zostały podniesione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że skarżący zaakceptował stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.), w myśl którego za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem nałożenia kary jest stwierdzenie, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany. Nałożenie kary pieniężnej jest w takim przypadku obligatoryjne. Okolicznościami istotnymi, podlegającymi ustaleniu, w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi są więc: zajęcie pasa drogowego przez dany obiekt, podmiot, który dokonał zajęcia, posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, którego termin ważności upłynął, brak zezwolenia na zajęcie tego pasa na kolejny okres, powierzchnia zajętego pasa drogowego oraz liczba dni zajmowania pasa drogowego. Skarżący nie kwestionował, że jest właścicielem reklam umieszczonych w pasach drogowych szeregu ulic w [...], stanowiących drogi gminne i powiatowe wymienione w decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2018 r., zezwalającej na umieszczenie w pasach drogowych reklam w terminie od 1 do 30 czerwca 2018 r. oraz że w okresie od 1 do 10 lipca 2018 r. nie posiadał takiego zezwolenia, zaś 10 lipca 2018 r. skutecznie złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych tych ulic. Według skarżącego nałożenie kary pieniężnej za zajmowanie pasów drogowych bez zezwolenia było niesłuszne z tej przyczyny, że 2 lipca 2018 r., zgodnie z dotychczasową praktyką, złożył stosowny wniosek w formie zwykłego e-maila, który jednak nie dotarł do organu z powodu awarii serwera obsługującego skarżącego. O zaistniałej sytuacji skarżący dowiedział się dopiero po otrzymaniu od organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. w dniu 10 lipca 2018 r. Skarżący podnosił, że wcześniejsze podania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych co do tych samych nośników reklam składał do organu w tej samej formie (zwykły e-mail), która nie była kwestionowana przez zarządcę drogi. W świetle dotychczasowej praktyki i jej aprobaty przez zarządcę drogi, skarżący był przekonany, że prawidłowo i terminowo wypełnił obowiązek złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych obejmujące okres 1 - 31 lipca 2018 r. W tym zakresie powoływał się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy przedstawione w decyzji z [...] września 2018 r. nr [...], którą uchylono pierwotną decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2018 r. o wymierzeniu kary pieniężnej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy we wspomnianej decyzji podniósł, że wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasów drogowych, podobnie jak poprzednie, został wysłany zwykłą pocztą elektroniczną, czyli wbrew treści art. 63 § 1 i § 3a k.p.a. Do takiej praktyki przyczyniło się nieprawidłowe stosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów dotyczących wnoszenia podań drogą elektroniczną i przyjmowania takich podań, co utwierdziło stronę w prawidłowości tego trybu postępowania i działania w oparciu o zasadę zaufania do organu w rozumieniu art. 8 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy powyższe okoliczności należało uwzględnić przy rozważaniu zastosowania norm kolizyjnych z przepisów art. 189e i art. 189f k.p.a. Skarżący, formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, próbował podważyć odmienne stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w okresie 1 – 10 lipca 2018 r. nie złożył on wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasów drogowych, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą utrwalonej praktyki rozstrzygania przez organy spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieodstępowania od niej przez organy bez uzasadnionej przyczyny (art. 8 § 2 k.p.a.), zasadą działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przejawiającą się m.in. w obowiązku zgromadzenia przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie, w przypadku stwierdzenia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, rozstrzygania ich na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (art. 81a § 1 k.p.a.). W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez skarżącego próba wykazania, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania wystąpiły i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie powiodła się. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3208/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Natomiast okoliczność, że autor skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanego przepisu. Dodać należy, że sam skarżący podnosił, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, a jedynie nie przeprowadził jej we właściwy sposób, bo zastosował art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aprobując naruszenie przez organ szeregu przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21). Skarżący upatrywał naruszenia przez organy art. 8 § 2 k.p.a. w odstąpieniu przez nie od "linii orzeczniczej" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (przedstawionej we wcześniejszej decyzji z [...] września 2018 r.) odnośnie do skutków wadliwego przyjmowania przez organ pierwszej instancji wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, składanych przez skarżącego w nieprawidłowej formie. Argumentacja strony nie jest trafna, a przy tym dotyczy kwestii, które nie miały wpływu na wymierzenie kary pieniężnej. Jak już wspomniano, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] września 2018 r. podnosiło, że dotychczasowy sposób składania przez skarżącego do zarządcy dróg wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa był niezgodny z obowiązującymi uregulowaniami (art. 63 § 3a k.p.a.), ale był aprobowany przez organ. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na okres od 1 do 31 lipca 2018 r. nie wpłynął do organu, to "nie sposób przyjąć, aby wysłanie przez Stronę wiadomości mailowej o wskazywanej treści było równoznaczne z posiadaniem przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które zwolniłoby ją z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" (s. 4 decyzji z [...] września 2018r.). Z powyższego wynika, że "utrwalona praktyka" (art. 8 § 2 k.p.a.), zwana przez skarżącego "linią orzeczniczą", dotyczyła składania przez skarżącego wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, których wpływ do zarządcy przed lipcem 2018 r. nie budził zastrzeżeń. Podkreślić trzeba, że sposób składania przez skarżącego wniosków o zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego nie miał wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował ocenę omawianej okoliczności dokonaną przez organy ponownie rozpatrujące sprawę. Z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.) istotne znaczenie miało nie to, w jaki sposób skarżący składał wcześniej wnioski o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych, ale to, że wniosek o zezwolenie na zajęcie tych pasów w lipcu 2018 r. nie wpłynął do organu w terminie pozwalającym na wydanie zezwolenia obejmującego okres od 1 do 31 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzja z [...] czerwca 2018 r. zezwalająca na zajęcie pasów drogowych obejmowała wyłącznie okres od 1 do 30 czerwca 2018 r. zawierała pouczenie, z którego wynikało, że właściciel reklamy 7 dni przed upływem ważności zezwolenia powinien wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego na dalszy okres, względnie zdemontować urządzenia i przywrócić teren do stanu poprzedniej użyteczności, dokonując pisemnego zgłoszenia tego faktu zarządcy drogi. Wobec powyższego obowiązkiem skarżącego był złożenie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych w takim terminie, aby od 1 lipca 2018 r. mógł zajmować te pasy legalnie, na warunkach ustalonych w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 575/09; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w sprawie istotne znaczenie miało to, że wniosek skarżącego nie został złożony w terminie pozwalającym na wydanie zezwolenia, na podstawie którego strona od 1 lipca 2018 r. mogłaby legalnie zajmować pasy drogowe. Skarżący powinien dołożyć należytej staranności, aby wniosek o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych został skutecznie doręczony organowi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że praktyka stosowana przez skarżącego przy składaniu wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i związane z tym ryzyko obciążało wnioskodawcę. Powinien on zadbać o uzyskanie potwierdzenia doręczenia pisma skierowanego do organu, w przypadku jego braku podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy dotarło ono do adresata. Jednocześnie należy zauważyć, że nawet w przypadku, gdyby skarżący złożył 2 lipca 2018 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych na kolejny okres, to i tak nie mógłby uzyskać zezwolenia na zajmowanie pasa z datą wsteczną, tj. od 1 lipca 2018 r. (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Gdyby nawet skarżący wykazał, co w sprawie nie miało miejsca, że wniosek wpłynął do organu 2 lipca 2018 r., to także wówczas organ byłby zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, gdyż poprzednie zezwolenie wygasło 30 czerwca 2018 r. i od 1 lipca 2018 r. strona nie posiadała stosownego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut dotyczący ustalenia liczby dni zajmowania pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary (art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z ust. 6 u.d.p.), co oznacza, że w tym zakresie kontrola zaskarżonego wyroku nie była możliwa. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wobec dokonanego wyboru sposobu składania wniosków (zwykły e-mail) awaria serwera, która według skarżącego była przyczyną niedoręczenia pisma z 2 lipca 2018 r., nie była okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy. ZdaniemNaczelnego Sądu Administracyjnego ocena WSA, że organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), jest prawidłowa. Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzuty ujęte w pkt a), c) i d) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny także zarzut sformułowany w pkt b) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Powołany przepis ma zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z trybem i z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organy poczyniły wyczerpujące i wszechstronne ustalenia, a wobec tego Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.