II GSK 575/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Maria Myślińska NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 77/09 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 2 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Sz 77/09 oddalił skargę A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 2 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia 9 października 2008 r. na podstawie art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), wymierzył A. Ł. karę pieniężną w kwocie 14 364,60 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. N. w Sz. o powierzchni 42 m 2 na prawach wyłączności pod zieleń w terminie od 2 sierpnia 2007 r. do 13 czerwca 2008 r. oraz 8,6 m 2 pod obiekt budowlany pod obiekt gospodarczy w terminie od 2 sierpnia 2007 do 18 lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie budynek oraz ogrodzenie powstały kilkadziesiąt lat temu, lecz w ocenie organu I instancji, okoliczność ta nie ma znaczenia w spornym postępowaniu. W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. podniósł, że od 2003 r. jest właścicielem działki. Na działce tej od czasów powojennych istniał gnojownik przylegający do działki sąsiedniej, który został od 1970 r. zabudowany ścianami i dachem. Odwołujący się podkreślił, że na aktualnych mapkach zabudowanie i płot znajdują się poza terenem działki na obszarze pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. decyzją z dnia 2 grudnia 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło A. Ł. karę pieniężną w kwocie 5.308,80 złotych za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej o powierzchni 42 m2 - na prawach wyłączności wygrodzonego pod zieleń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 i 4 tego przepisu, zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Organ II instancji zaznaczył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż obiekt budowlany tj. gnojownik o powierzchni 8,6 m2 znajdował się w tym samym miejscu od co najmniej 1970 r. i na skutek wznowienia znaków granicznych działek w 2002 r. znalazł się w granicach pasa drogowego. Zatem obiekt ten należało potraktować jako obiekt budowlany istniejący w pasie drogowym w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i z tego względu nie wymagał on uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że wymierzenie kary za umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego było nieuzasadnione. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod zieleń o powierzchni 42 m2 jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. podniósł, że istota problemu w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przywołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ prawidłowo wymierzył A. Ł. karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. N. w Sz. o powierzchni 42 m2 na prawach wyłączności wygrodzonej pod zieleń w terminie od 2 sierpnia 2007 r. do 13 czerwca 2008 r. Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące wynika, że uprawnienie do używania istniejącego, umieszczonego już w pasie drogowym obiektu budowlanego i urządzenia nie związanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Obowiązek uzyskania zgody odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu obiektu lub urządzenia. Obiekt tj. gnojownik o pow. 8,6 m2 posadowiony był w tym miejscu od co najmniej 1970 r. i na skutek wznowienia znaków granicznych działek w 2002 r. znalazł się w granicach pasa drogowego. Jako obiekt budowlany istniejący w pasie drogowym nie wymaga zgodnie z ww. przepisem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji podniósł, że jeżeli chodzi o drugie naruszenie to kara dotycząca wygrodzonego na pasie drogowym terenu pod zieleń na prawach wyłączności o pow. 42 m2 jest z punktu widzenia przepisów prawa uzasadniona. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił jednak, że w przypadku, gdy zostanie wygrodzona część pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia, to organ ma obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Sporny teren powierzchni 42m2 wydzielonej pod zieleń był ogrodzony i dostępny tylko dla skarżącego, dlatego nałożenie kary pieniężnej w odniesieniu do tej zajętej powierzchni pasa drogowego było prawidłowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. A. Ł. wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego : -art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy zapis nie wyłącza z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej; -art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, albowiem zarówno wykładnia literalna jak również orzecznictwo wskazują, iż użyte sformułowanie dotyczy zdarzeń przyszłych, gdy tymczasem zajęcie pasa drogowego poprzez wygrodzenie ogrodzeniem powstało na długo przed dniem obowiązywania tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez fakt, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie zastosował art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniającego uwzględnienie skargi, w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na niego kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w art. 38 ustawy o drogach publicznych legalizując wymienione w tym przepisie obiekty, w rzeczywistości zezwala na nierozerwalnie związane z istnieniem tych obiektów zajęcie pasa drogowego na zasadzie wyłączności. Zatem skoro istnienie w świetle tego przepisu płotu jest legalne to taki sam status posiada samoistne wygrodzenie pod nim fragmentu pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wyklucza bowiem jakiegokolwiek sposobu zajęcia pasa drogowego przez wymienione w nim obiekty. Ponieważ ogrodzenie powstało na długo przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych i nie powodowało zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócało zadań zarządu drogi spełniało wymagania określone w art. 38 ust. 1 ustawy. Jeżeli chodzi zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych skarżący podkreślił, że użyte w tym przepisie sformułowanie: "zajęcie pasa drogowego" dotyczy zdarzeń przyszłych, zaszłych po dacie wejścia ustawy w życie a nie zdarzeń wcześniejszych, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Argumentując zarzut naruszenia rat. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego zobowiązał się w oświadczeniach z dnia 20 sierpnia 2007 r. z dnia 31 stycznia 2008 r. do usunięcia z pasa drogowego na własny koszt spornych obiektów: zabudowania oraz ogrodzenia w terminie jednego i dwóch lat pod warunkiem na naliczania przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego opłat za ten okres. Organ zobowiązał się do udzielenia odpowiedzi na to zobowiązanie w decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną o odrzuceniu zobowiązania i nałożeniu kary skarżący otrzymał trzy miesiące po wykonaniu zobowiązania. Takie działanie organów administracji publicznej narusza, zdaniem skarżącego, art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, dlatego zakres badania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będą wyznaczać zarzuty skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia skarżącego o konsekwencjach prawnych zajmowania pasa drogowego i nałożenie kary pieniężnej. W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej u.d.p. oraz naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy przez błędne zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego w sprawie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest uregulowana w rozdziale IV u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi, jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń i przedmiotów niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub ruchem drogowym (art. 39 ust. 1 u.d.p.). Z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zakres czynności podejmowanych w obrębie pasa drogowego objętych zezwoleniem wymienia art. 40 ust. 2 u.d.p. i są to: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 i 3) oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 -3 ustawy. Trzeba podkreślić, iż zezwolenie jest decyzją uznaniową, na mocy której właściwy organ administracji publicznej – zarządca drogi na wniosek indywidualnego podmiotu i w konkretnej sytuacji faktycznej może wyrazić zgodę na zwolnienie z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego zakazu prawnego. Zezwolenie stanowi równocześnie tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi publicznej. (zob. Glosa Andrzeja Wasilewskiego do uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. OPK 7/01, OSP 2001 r. nr 11). Zajęcie pasa drogowego w przypadkach wymienionych w art. 40 ust. 2 u.d.p. bez zezwolenia organu jest obarczone sankcją w postaci kary pieniężnej, którą zarządca drogi wymierza podmiotowi dokonującemu takiego zajęcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.). W konsekwencji samowolne zajęcie terenu wydzielonego w pasie drogowym w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia stanowi podstawę dla zarządcy drogi do pobrania z tego tytułu kary pieniężnej. Takiej sankcji podlega więc zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod inne obiekty nie będące obiektami budowlanymi lub urządzeniami infrastruktury np. zajęcie pasa drogowego pod zieleń i ogrodzenie na obszarze o powierzchni 42 m2 , tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest nieuzasadniony. Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostawać w dotychczasowym stanie bez konieczności uzyskania zezwolenia. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym a nie obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust.1 i ust. 2 ustawy. Taki pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 476/08 i zasługuje on na uwzględnienie również w rozpoznawanej sprawie. Trzeba podkreślić, iż Sąd I instancji dokonał identycznej wykładni tego przepisu, zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. przez błędną jego interpretację jest nieuzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2007 r. skarżący został powiadomiony przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Sz. o przeprowadzonej kontroli związanej z zajęciem pasa drogowego i o prawie złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego o wymierzenie kary pieniężnej. A zatem organ wypełnił obowiązek określony w art. 9 k.p.a. o udzieleniu informacji stronie, powiadomił o stwierdzonym naruszeniu i konsekwencjach prawnych wynikających z tego tytułu. Skarżący w odpowiedzi na pismo organu w oświadczeniu z dnia 20 sierpnia 2007 r. złożył wyjaśnienia i zobowiązał się do usunięcia ogrodzenia w terminie jednego roku od dnia złożenia oświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.