II SA/Sz 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.), wymierzył A. Ł. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w S. o powierzchni: - [...] m 2 na prawach wyłączności (pod zieleń) w terminie od [...] do [...]. - [...] m 2 pod obiekt budowlany (obiekt gospodarczy) w terminie od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony oraz miarkować wymienionej kary. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego, że budynek jak i ogrodzenie powstały kilkadziesiąt lat temu organ I instancji stwierdził, że fakt ten nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VI SA/WA 2115/05 Prezydent Miasta [...] stwierdził, że brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego obiektu lub urządzenia, które w dalszym ciągu mogą pozostawać w pasie drogowym (art. 38 ustawy o drogach publicznych) co skutkować winno decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. podniósł, że od [...] r. jest właścicielem działki. Na działce tej od czasów powojennych istniał gnojownik przylegający do działki sąsiedniej, który został od [...] r. zabudowany ścianami i dachem. W [...] r. rodzice skarżącego otrzymali pismo i decyzję o pozostawieniu gnojownika w dotychczasowym miejscu. Wzdłuż zewnętrznej ściany gnojownika, od czasów powojennych istniał płot, zbudowany na poniemieckiej podmurówce. Na aktualnych mapkach zabudowanie i płot znajdują się poza terenem działki na obszarze pasa drogowego. Nie zostało ustalone, czy stan ten istnieje od chwili powstania obiektów, czy też znacznie później w wyniku poszerzenia pasa drogowego. Skarżący zarzucił, że ani poprzedni właściciele ani on sam nie zajęli pasa drogowego samowolnie w wyniku umyślnego działania. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 811/06 podniósł, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego winno być umorzone bowiem zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na używanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 K.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło A. Ł. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...]) w S. o powierzchni [...] m2 – na prawach wyłączności (wygrodzenie pod zieleń) w terminie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 i 4 tego przepisu, zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ul. [...], podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 pod obiekt budowlany i [...] m2 na prawach wyłączności. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że obiekt budowlany tj. gnojownik o powierzchni [...] m2 znajdował się w tym samym miejscu od co najmniej [...] r. i na skutek wznowienia znaków granicznych działek w [...] r. znalazł się w granicach pasa drogowego. Zatem przedmiotowy obiekt budowlany traktować należy jako obiekt budowlany istniejący w pasie drogowym w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i z tego względu nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że wymierzenie kary za umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego było nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja w części wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez wygrodzenie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 jest zgodna z prawem. Zajęcie pasa drogowego zostało udowodnione w trakcie kontroli i oględzin pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...] r. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej. Treść przepisu art. 40 ust.12 ustawy nie pozostawia organowi swobody w zakresie uznania administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem normę bezwzględnie obowiązującą. Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącego wyroków sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że zostały one wydane w czasie obowiązywania uchylonych przepisów rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz.33). Rozporządzenie to zostało uchylone 10 grudnia 2004 r. na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz. 1953). Obecne przepisy w sprawie zajęcia pasa drogowego nie uzależniają wymierzenia kary od stwierdzenia, czy zajęcie było samowolne czy też nie. Dla wymierzenia kary istotny jest sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł. zarzucił naruszenie art. 38 pkt 1 oraz art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że właściciel znajdującego się w pasie drogowym ogrodzenia, będącego urządzeniem nie związanym z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które znalazło się w pasie drogowym przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych, powinien uzyskać zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 - oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego z art. 38 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, przez przyjęcie, że właściciel znajdującego się w pasie drogowym ogrodzenia, będącego urządzeniem nie związanym z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które znalazło się w pasie drogowym przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych, powinien uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i wnieść opłatę. Istota sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy w świetle przywołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ prawidłowo wymierzył A. Ł. karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w S. o powierzchni [...] m2 na prawach wyłączności (wygrodzenie pod zieleń) w terminie od [...] r. do [...] r. Z materiałów zgromadzonych w rozpoznawanej sprawie wynika, że na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] kontroli ustalono zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...]) o powierzchni [...] m2 – na prawach wyłączności (pod zieleń) w terminie od [...] r. do [...] r. i o powierzchni [...] m2 pod obiekt budowlany w terminie od [...] r. do [...] r. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, lecz nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu tych obiektów budowlanych lub urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi. Z analizy tego przepisu wynika zatem, że uprawnienie do używania istniejącego, umieszczonego już w pasie drogowym obiektu budowlanego i urządzenia nie związanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Mając na uwadze, że obiekt budowlany tj. gnojownik o pow. [...] m2 posadowiony był w tym miejscu od co najmniej [...] r. i na skutek wznowienia znaków granicznych działek w [...] r. znalazł się w granicach pasa drogowego, jako obiekt budowlany istniejący w pasie drogowym nie wymaga zgodnie z ww. przepisem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze A. Ł. wywodzi, że ogrodzenie powstało w tym samym czasie kiedy gnojownik, a zatem analogicznie należy przyjąć, że zgodnie z regulacją powołanego art. 38 ust. 1 jako już istniejący w pasie drogowym obiekt budowlany nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z tak przyjętym rozumowaniem skarżącego nie sposób się zgodzić. Oczywiście ogrodzenie w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektami budowlanymi, to jednak wymierzona kara nie dotyczy, tak jak przyjmuje skarżący, ogrodzenia, a wygrodzonego nim terenu pod zieleń na prawach wyłączności o pow. [...] m2 . Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3 Natomiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarka drogową lub obsługą ruchu, czyli wyłącza obowiązek uzyskania zezwolenia określonego w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W świetle powyższego przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wyłącza z obowiązku uzyskania zezwolenia zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4. Zajęciem takim nie jest umieszczenie w pasie drogowym ogrodzenia, a wygrodzenie części pasa drogowego tym samym zajęcie go na zasadach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. ust. 1-3 ustawy Ustawodawca przez ujęcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sformułowania "w celach innych niż wymienione w pkt 1-3" wyraźnie wskazał, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności jest innym przypadkiem, niż te wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w przypadku gdy zostanie wygrodzona część pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia , to organ ma obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Teren ten o powierzchni [...] m2 był ogrodzony i dostępny tylko i wyłącznie do korzystania przez skarżącego. W konsekwencji nie mogli z niego korzystać pozostali użytkownicy dróg, pomimo, że zasadą jest ich ogólna dostępność. W tej sytuacji należy przyjąć, że organ zobowiązany był naliczyć opłatę za wygrodzony teren uwzględniając stawkę opłaty określoną w uchwale nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 85, poz. 1592). W konsekwencji należy uznać, że wydając sporną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zajęcia przez A. Ł. pasa drogowego na prawach wyłączności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło granic obowiązującego prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.