II OSK 347/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 496/18 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisania budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. K. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 496/18 uwzględnił skargę J. K. (dalej: skarżąca) i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie (dalej: W-MWKZ) w przedmiocie wpisania budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz zasądził od W-MWKZ na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. 1.2. Zarządzeniem Wójta Gminy G. z 15 lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187; dalej: uozoz), założono Gminną Ewidencję Zabytków Gminy G. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy G., a wykaz zabytków nieruchomych ujęto w załączniku do tego zarządzenia. 1.3. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej wpisu do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej w miejscowości B. gmina G. nr budynku [...]. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 września 2017 r. sygn. II SA/Ol 516/17 stwierdził nieważność ww. zarządzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że wpis przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nastąpił wyłącznie na podstawie zarządzenia wójta. Brak jest jednak w aktach jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przesłanki, którymi kierował się organ ujmując przedmiotowy obiekt w ewidencji zabytków. 1.5. Wójt Gminy G. zarządzeniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wykreślił ww. budynek i wyłączył jego kartę adresową z Gminnej Ewidencji Zabytków. 1.6. Następnie W-MWKZ włączył (karta ewidencyjna z [...] lutego 2018 r.) ww. obiekt do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust 2 uozoz oraz § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.). 1.7. Pismem z [...] lutego 2018 r. W-MWKZ powiadomił Wójta Gminy G. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej domu nr [...] w miejscowości B., gmina G., przesyłając jednocześnie załącznik w postaci karty ewidencyjnej. 1.8. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca wezwała W-MWKZ do usunięcia naruszenia prawa i wyłączenie karty ewidencyjnej ww. budynku [...]. 1.9. W odpowiedzi na wezwanie W-MWKZ pismem z [...] maja 2018 r. odmówił wyłączenia ww. budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. 1.10. Skargę na ww. czynność wywiodła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności, ewentualnie o uchylenie ww. czynności. Organowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 1 i 2 uozoz poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 uozoz poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości skarżącej, która nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 uozoz, a zatem nie powinna być ujęta w ewidencji, co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich skarżącej (art. 140 Kc); art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z § 10 i 15 ww. rozporządzenia z 26 maja 2011 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na włączeniu nieruchomości skarżącej do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty ewidencyjnej, która nie spełnia wymogów stawianych przez w ww. rozporządzenie. Ponadto skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: dokumentacji fotograficznej, pisma Wójta Gminy G. z [...] grudnia 2017 r., załącznika nr 3 do rozporządzenia z 26 maja 2011 r. 1.11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie 1.12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z 28 września 2018 r. powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu I instancji włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, iż obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 uozoz, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tym samym o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które - z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wprawdzie W-MWKZ wskazał w swoim piśmie z [...] maja 2018 r., będącym odpowiedzią na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, iż przedmiotową nieruchomość cechują wartości artystyczne, historyczne i naukowe pozwalające na uznanie go za zabytek, jednak zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać przedmiotowy budynek za zabytek, ani też nie utrwalił ich w karcie w odpowiedni sposób. Za wyczerpujące udokumentowanie nie mogą bowiem zostać uznane fotografie przedmiotowego budynku oraz skrótowe informacje dotyczące położenia nieruchomości zawarte w karcie zabytku. Ponadto w karcie wskazano, że budynek jest w bardzo dobrym stanie zachowania. Stolarka okienna oraz główne drzwi wejściowe są prawdopodobnie oryginalne, drewniane. Odnotowano również, że należałoby odnowić elewację wraz ze stolarką. W tym kontekście zwrócono uwagę, że jak stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.: "wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Natomiast karta zabytku - należącego do skarżącej budynku - nie zawierała wyczerpujących danych. W dokumencie tym posłużono się takim określeniem jak "prawdopodobnie", co wskazuje, iż organ nie jest pewny oryginalności stolarki okiennej oraz głównych drzwi wejściowych. Zwrócić należy również uwagę na rozbieżności dotyczące ustalenia daty powstania przedmiotowego budynku. Z karty zabytku wynika, że czas powstania to 1927 rok. Natomiast według skarżącej obiekt ten powstał w 1926 r. Z kolei ze wspomnianego pisma organu z [...] maja 2018 r. wynika, że budynek powstał niedługo po uruchomieniu budowanej w latach 1870-1874 linii kolejowej Królewiec-Berlin. Jest to niewyjaśniona i istotna rozbieżność, ponieważ z okresem powstania tego obiektu (koniec XIX wieku) organ wiąże właśnie jego walory historyczne jako zabytku. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż z treści karty, bądź dołączonych dokumentów, powinno wynikać uzasadnienie właściwego organu, z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ust 1-2 uozoz, w szczególności, jakie są przyczyny ochrony konserwatorskiej. Tymczasem dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku rzeczywiście nie uzasadniają jego ewentualnego zabytkowego charakteru. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 3 pkt 1 uozoz poprzez bezzasadne uznanie, że obiekt będący przedmiotem skargi na czynność materialno-techniczną organu ochrony zabytków nie ma charakteru zabytku, b) art. 4 uozoz poprzez uniemożliwienie wskutek interpretacji zawartej w zaskarżonym wyroku, realizacji celów tu określonych, c) art. 21 i art. 22 ust. 2 uozoz poprzez zniweczenie realizacji wynikających z tych przepisów ustawowych kompetencji organu ochrony zabytków, a także poprzez uniemożliwienie ochrony zabytku odpowiadającej w pełni gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego, d) § 10 i § 14 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o braki karty, polegające na rzekomo nienależytym udowodnieniu przez organ ochrony zabytków istnienia walorów pozwalających uznać obiekt za zabytek, a także poprzez uznanie, że karta ewidencyjna przedmiotowego zabytku nie zawierała wyczerpujących danych uzasadniających włączenie jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżaca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.4. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają określone obowiązki publicznoprawne obciążające jego właściciela i posiadacza. Zwrócić należy uwagę na to, że przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 uozoz, w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19). 4.5. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, W-MWKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, których dotyczy sprawa, do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne. Zabytkowy charakter obiektu włączonego do ewidencji został przez organ specjalistyczny prawidłowo zweryfikowany, a ustalenia te nie są dowolne. Ponadto należy się zgodzić z organem, że uzupełnienie uzasadnienia ujęcia budynku w ewidencji dopuszczalne było w późniejszym czasie, niż samo wystawienie karty. 4.6. Jak wskazał organ, budynek nr [...] w B. u stanowi świadectwo minionej epoki z punktu widzenia historii Polski w wymiarze kulturowym i historycznym. Jest typowym przykładem wiejskiej (podmiejskiej) architektury mieszkalnej II połowy XIX wieku. Jest zachowany w dobrym stanie. Ocena wartości zabytkowej budynku nie została dokonana w sposób przypadkowy, lecz w powiązaniu z dawną infrastrukturą terenu, tj. innymi budynkami mieszkalnymi oraz budowlami towarzyszącymi wieży ciśnień i warsztatów kolejowych. W tym kontekście bez znaczenia dla wstępnej ochrony zabytków jest czy budynek został zbudowany w 1926 czy 1927 r. Kluczowe znaczenie ma to, że forma budynku, zastosowane rozwiązania konstrukcyjne i motywy dekoracyjne świadczą jednoznacznie o tym, że budynek ów wraz z innymi budynkami mieszkalnymi oraz towarzyszącymi budynkami wieży ciśnień i warsztatów kolejowych powstał niedługo po uruchomieniu budowanej w latach 1870-1874 linii kolejowej Królewiec - Berlin oraz otwarciu miejscowej stacji kolejowej nazywanej ówcześnie Bissellen. Podkreślenia wymaga, że obiekty kolejowe wykonywano wykorzystując analogiczne - jak nieco później przy przedmiotowym budynku, rozwiązania tj. wysokie dachy pokryte dachówką ceramiczną holenderką, otwory zamknięte tukiem odcinkowym, stolarki o analogicznych podziałach i konstrukcji, a także stosując podobne motywy dekoracyjne, typowe dla architektury eklektycznej II połowy XIX wieku, czerpiąc z różnych stylów historycznych architektury bawarskiej. Budynek posiada niewątpliwie wartość zabytkową, na którą składa się zarówno wartość historyczna (jego wiek to ponad dziewięćdziesiąt lat, przy czym za zabytkowe obiekty kwalifikuje się umownie obiekty pięćdziesięcioletnie), jak i wartości architektoniczne. Obiekt spełnia zatem definicję zabytku zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 uozoz. Stanowi świadectwo minionej epoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazanie przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny było wystarczające i nie wymagało od organu bardziej szczegółowego uzasadnienia podjętej czynności. Z powyższych względów zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się naruszenie art. 3 pkt 1, art. 4, art. 21 i art. 22 ust. 2 uozoz. 4.7. Zaakcentować nadto należy, że załączona dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku z pewnością umożliwia jego identyfikację jako zabytku. Na zdjęciach widoczna jest zarówno cała kubatura budynku, jak i jego poszczególne, charakterystyczne elementy, z uwagi na które został objęty wpisem, a także otoczenie obiektu. Analiza zaś karty ewidencyjnej zabytku ww. budynku prowadzi do wniosku, iż zawiera ona obligatoryjne elementy określone w § 10 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. i została sporządzona według wzoru karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru, który stanowi załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia. Zarzucanie więc organowi przez Sąd I instancji, iż nie uzasadnił należycie objęcia budynku szczególną ochroną w sytuacji, gdy powyższy przepis rozporządzenia nie formułuje wymogu uzasadniania wpisów ani innego uzasadnienia kart ewidencyjnych, należało uznać za nieprawidłowe. Stąd również zarzut naruszenia § 10 i § 14 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. zasługiwał na uwzględnienie. 4.8. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.