I OSK 148/22

Dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1167/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1167/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi S. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r., S. S. wystąpił o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – A. S., ur. 22 kwietnia 1955 r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Kolegium utrzymało zaś w mocy decyzję organu I instancji, mocą której powyższy wniosek nie został uwzględniony. Zdaniem Kolegium bowiem mimo, że matka odwołującego się legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 19 marca 2021 r., zaliczającym ją do dnia 31 marca 2023 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, które pozwoliłyby przyznać jej synowi wnioskowane świadczenie. Organ podkreślił zaś w tym miejscu, że przeszkodą do przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a co – w konsekwencji - stanowiło negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "u.ś.r.". Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podnosił, że z uwagi na nieodpowiedzialną postawę ojca sam musi zapewniać matce wymaganą opiekę. Ojciec jego był bowiem osobą uzależnioną od alkoholu, nie łożył na rodzinę, a w przeszłości był karany za stosowanie przemocy wobec matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznając skargę S. S. za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że (cyt.): "W niniejszej sprawie organy ograniczając się do literalnej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy w sposób nieuzasadniony odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia". Jak podkreślił bowiem Sąd Wojewódzki, (cyt.): "dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej." Pogląd ten zaś Sąd Wojewódzki podzielił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym odejściu od wykładni literalnej i przyjęcie istnienia innych niż ustawowe przesłanek, odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie tego obowiązku na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w tej sprawie syna), podczas gdy treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie, że wyłącznie fakt legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym niż małżonek osobom. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.- "u.ś.r.") i - w ocenie składu orzekającego – okazały się one usprawiedliwione. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2021 r. o odmowie przyznania S.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką – A. S., stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść wyżej przytoczonych przepisów jest zatem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Jak wynika zresztą z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności), był osobą (mówiąc ogólnie) nieodpowiedzialną, przyjął, że treść przepisów, zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r., należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści. Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych. W ocenie składu orzekającego, w/w pogląd Sądu Wojewódzkiego nie był jednak prawidłowy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), skład poszerzony stwierdził bowiem, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Idąc zaś dalszym tokiem rozumowania składu poszerzonego, należało przyjąć, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Oczywiście, wprawdzie kontrola ta obejmuje także badanie czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające, ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale - taka sytuacja w przypadku omawianych przepisów nie zachodziła. Wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Końcowo, biorąc zaś pod uwagę realia występujące w niniejszej sprawie – niejako ubocznie – wypada jedynie zauważyć, że wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli przepisów powszechnie obowiązujących, nie może być uzależniana od zachodzących w danym, konkretnym przypadku wzajemnych relacji między współmałżonkami. W założeniu bowiem to właśnie szczególny rodzaj relacji, jakie zachodzą pomiędzy nimi a które polegają na istnieniu pomiędzy małżonkami więzi: emocjonalnych, rodzinnych i prawnych, uzasadnia właśnie zastosowanie w tym przypadku wyjątkowej regulacji prawnej. W przypadku natomiast, gdy w/w relacje, które zachodzą pomiędzy małżonkami przybierają postać potologiczną, istnieją odpowiednie unormowania prawne (w tym przewidziane prawem rodzinnym i karnym), a z których małżonek pokrzywdzony ma uzasadnione prawo by w pełni z nich korzystać. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.