II SA/Rz 1167/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą S. S. (dalej: "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką A. S., ur. 22 kwietnia 1955 r. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Wójt odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała w okresie, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wójt zaznaczył, że A. S. jest mężatką, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że jego ojciec jest osobą uzależnioną od alkoholu, nie łoży na rodzinę, a w przeszłości był karany za stosowanie przemocy wobec matki. W rodzinie prowadzona była procedura "Niebieskiej karty", ponadto ojciec został skierowany na leczenie zamknięte. Z uwagi na nieodpowiedzialną postawę ojca skarżący sam musi zapewnić mamie wymaganą opiekę, w związku z czym nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 19 marca 2021 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wydano do dnia 31 marca 2023 r. Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 1 stycznia 2021 r. Organ ustalił również, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi zbieg prawa do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. SKO wyjaśniło następnie, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium stwierdziło jednak, że przeszkodzą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W ocenie SKO okoliczności, że ojciec skarżącego nadużywa alkoholu i nie interesuje się stanem zdrowia żony pozostają w tym przypadku bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ponowił argumentację przytoczoną wcześniej w odwołaniu. Ponadto podał, że na mocy postanowienia Sądu z dnia 2 sierpnia 2019 r. ojciec został skierowany na leczenie stacjonarne, na które został doprowadzony przez funkcjonariuszy Policji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu i przy braku sprzeciwu skarżącego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W sprawie podstawą odmownej decyzji organów było ustalenie, że obowiązek alimentacyjny skarżącego wyprzedza obowiązek współmałżonka osoby wymagającej opieki. W toku postępowania odpadła natomiast negatywna przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego jaką była data powstania niepełnosprawności art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie organ II instancji prawidłowo zweryfikował decyzję organu I instancji wskazując, że uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji – wyrok TK z 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/01 i nie może być w związku z tym podstawą decyzji odmownej. Organ II instancji zgodził się natomiast z organem I instancji odnośnie drugiej negatywnej przesłanki tj. braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego względem osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu. Mianowicie organ II instancji twierdzi, że wobec braku wydania względem męża matki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, syn nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Bez znaczenia zdaniem organu II instancji pozostają podnoszone argumenty, że ojciec skarżącego nadużywa alkoholu, nie wykazuje zainteresowania małżonką i nie sprawuje nad nią opieki. W sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że opiekę tą sprawuje skarżący, i że opieka ta sprawowana jest należycie. Wymagająca opieki przeszła udar mózgu – z niedowładem połowicznym, porusza się na wózku, wymaga pomocy we wszystkich codziennych czynnościach takich jak ubieranie, mycie, zmiana pieluch, karmienie, a także robienie zakupów , utrzymywanie porządku, zakup leków, umawianie i zawożenie na wizyty lekarskie ( dowód – wywiad środowiskowy – akta administracyjne k. 16-17). Nie jest również kwestionowane, że skarżący nie jest zatrudniony, nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie podlega ubezpieczaniu społecznemu z tytułu ubezpieczenia w ZUS, jak również z tytułu ubezpieczenia w Urzędzie Pracy. ( oświadczenie skarżącego – akta administracyjne – k. 5). W związku z opieką nad matką od 29 stycznia 2021 r. nie podejmuje zatrudnienia ani prac dorywczych ( oświadczenie – akta administracyjne – k. 7). Spór sprowadza się natomiast do oceny czy sam fakt, iż spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia skarżącego, spokrewnionego w stopniu dalszym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prowadzi do takich wniosków, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku należy dać jej prymat. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). W sprawie małżonek wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sposób bezsporny zostało natomiast ustalone, że jest osobą uzależnioną od alkoholu, nadużywającą przemocy względem małżonki, nie interesującą się jej stanem zdrowia. Okoliczności te potwierdził zarówno skarżący, jak również jego matka oraz sam małżonek. Zeznał on do protokołu, że nie sprawuje opieki nad żoną, przyznał że nadużywa alkoholu, w przeszłości przeszedł terapię odwykową na oddziale stacjonarnym, w Szpitalu w [...], a w najbliższym czasie przewidziano kolejne leczenie. Potwierdził również, że w rodzinie była prowadzona procedura "Niebieskiej karty", jak również, że to on był sprawcą przemocy. Stwierdził także, że ze względu na swój stan zdrowia nie mógłby sprawować opieki nad żoną, nie zna się na lekach i mógłby coś pomylić. ( protokół zeznań świadka – akta administracyjne – k.15). W aktach znajduje się pismo z Sądu Rejonowego w [....] II Wydział Karny z którego wynika, że postępowanie karne wszczęte przeciwko M. S. zostało ukończone wyrokiem z 19 listopada 2018 r., sygn. akt [....] na mocy którego został skazany na karę 1 roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na okres próby 2 lat, oddany pod dozór kuratora oraz zobowiązany do powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. W świetle powyższych okoliczności odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego prawidłowo wykonującemu opiekę nad matką synowi tylko z tego powodu, że żyje mąż, który nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, ale jest alkoholikiem nadużywającym przemocy względem swojej żony prowadziłoby do sytuacji nieakceptowalnej na gruncie systemu prawa, sprzecznej z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu. W niniejszej sprawie organy ograniczając się do literalnej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy w sposób nieuzasadniony odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenie. Naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak również procesowego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I instancji znajduje oparcie w treści art. 135 p.p.s.a. i obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 k.p.a. Strona korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.