I SA/Wa 354/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...], o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzja została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 8 października 2019 r. M. N. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna B. N. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 67 i 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania M. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna B. N. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. N. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Minister wskazał, że art. 17 ust. 1b zawiera zamknięty katalog warunków, które należy spełnić ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z jego treścią świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak natomiast wynika z zebranego materiału dowodowego, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2019 r. B. N. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] października 2019 r. tj. w wieku 19 lat. Ponadto, z informacji przekazanej przez Pomorski Urząd Wojewódzki w [...] wynika, że niepełnosprawność B. N. nie powstała w trakcie trwania nauki. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie sposób uznać, że w sprawie zostały spełnione kryteria wynikające z art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał następnie, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Jednakże w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylenie decyzji przyznających świadczenia ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądza jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszak uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podniósł, że mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny art. 17 ust. 1b ustawy za zakresowo niekonstytucyjny, nie istnieją obecnie inne regulacje dotyczące możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. N. zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, powołany przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, z naruszeniem zasady praworządności, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od [...] sierpnia 2020 r. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna B. N. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy powołały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że niepełnosprawność syna wnioskodawczyni nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zdaniem organów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na niepełnosprawnego syna z uwagi na okoliczność, że stwierdzając niekonstytucyjność regulacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji Trybunał Konstytucyjny polecił prawodawcy poprawienie stanu prawnego. Stan ten nie uległ zmianie pomimo wydania wskazanego wyroku Trybunału. Organ odwoławczy powołał się przy tym na to, że przedmiotowy wyrok Trybunału czytany łącznie z uzasadnieniem w części w jakiej odnosi się do kwestionowanego art. 17 ust. 1b ustawy ma charakter tzw. wyroku zakresowego, który nie wywołuje skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Zdaniem organu, pomimo stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności regulacji wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy regulacja ta, w związku z brakiem reakcji prawodawcy, może dalej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem uzasadniona teza, że w świetle powyższego wyroku Trybunału organy administracji powinny uznać art. 17 ust. 1b ustawy za nieobowiązujący i nie stosować go w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że od dnia wydania wyroku Trybunału z 21 października 2014 r. orzeczenie to było wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy uznawały konieczność uwzględnienia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy. Pozwala to na stwierdzenie, że w tym przedmiocie ukształtowała się stabilna linia orzecznicza, którą sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w treści przepisu wieku, ze względu na moment powstania owej niepełnosprawności. Z treści wyroku Trybunału jednoznacznie wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na kryterium określonego wieku jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną bezpośrednio w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zatem zakresie powołany przepis od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 1530/20, niepublik.), że skoro zgodnie z art. 190 ust 4 Konstytucji możliwe jest wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, których podstawą był przepis uznany przez Trybunał następczo za niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał przed dniem ich wydania za niezgodny z Konstytucją, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Nie wywołuje on zatem skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Pomimo jednak tego wyrok ten powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o pozytywne przepisy prawa, które pozostają w zgodzie z Konstytucją. Konieczne jest przy tym dokonanie takiej wykładni przepisów prawa, która nie będzie sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w przytoczonym wyroku. W tym celu jedynym słusznym stanowiskiem, które uwzględnia treść ww. wyroku, jest przyjęcie, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do 25 roku życia. W stosunku jednak do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przepis ten nie będzie mieć zastosowania, gdyż pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności stanowiące przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego utraciło domniemanie konstytucyjności. Powoduje to konieczność, w odniesieniu do tych osób, oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Należy zatem stwierdzić, że niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany w tym zakresie za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16) Sąd nie podziela stanowiska organu, że zakresowy charakter wyroku Trybunału, sprawia, że bez pozytywnego działania prawodawcy wyrok ten nie wywołuje określonych skutków, a przede wszystkim nie zmienia normy prawnej wynikającej z przepisu będącego podstawą do wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji, a taka sytuacja miała w rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem działania ustawodawcy konieczne jest dokonanie właściwej wykładni normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, biorąc pod uwagę również stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność przedmiotowej regulacji. Wskazać przy tym należy, że w przypadku uznania stanowiska organu za prawidłowe należałoby uznać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który przecież jednoznacznie przesądził o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wywołałby jakichkolwiek skutków prawnych. Innymi słowy, doszłoby do kuriozalnej sytuacji, w której wydany przez Trybunał wyrok nie miałby jakiegokolwiek znaczenia. Jest to nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga przy tym to, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Trybunał Konstytucyjny jako jedyny organ upoważniony jest, zgodnie z treścią art. 188 pkt 1 Konstytucji, do orzekania o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Jego orzeczenia zaś, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Skoro zatem nie było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku z 21 października 2014 r. miało miejsce 23 października 2014 r.), a w rozpoznawanej wydano decyzje administracyjne na podstawie właśnie tego przepisu, to podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.