II SA/Bk 724/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zmienił swoją ostateczną decyzję z [...] listopada 2019 r. (zmienianą decyzją z [...] kwietnia 2020 r.) ustalając, że od [...] kwietnia 2021 r. Z. C. będzie ponosił odpłatność za pobyt babki, S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G. w wysokości 175,06 zł miesięcznie. Z decyzją tą nie zgodził się Z. C. i wniósł odwołanie. Zarzucił, że decyzja jest niesłuszna z wielu względów merytorycznych jak i moralnych. Podniósł, że organ przedmiotową sprawą zajmuje się od ponad 2 lat. W dniu [...] czerwca 2021 r. została wydana decyzja w sprawie ustalenia przedmiotowej odpłatności od [...] kwietnia 2021 r. w wysokości 175,06 zł. SKO w Ł. po rozpatrzeniu odwołania uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Następnie MGOPS w S. decyzją z [...] lipca 2021 r. postanowił dokonać zmiany decyzji z [...] listopada 2019 r. Wydana kolejna decyzja została oparta na tych samych zasadach. Organ postanowił ustalić odpłatność na kwotę 175,06 zł. Zdaniem odwołującego bezspornym i oczywistym w sprawie jest fakt, że MGOSP w S. decyzją z [...] listopada 2019 r. oraz decyzją zmieniającą z [...] kwietnia 2020 r. ustalił miesięczną odpłatność, zaś decyzją z [...] maja 2020 r. zwolnił odwołującego z obowiązku tej odpłatności. Następnie na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołującego wynosi 1.767,09 zł i przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego. Odwołujący podniósł, że istotnie sytuacja materialno-finansowa jego rodziny uległa zmianie, ale na gorszą. Od 2019 r. jego pobory nie wzrosły, natomiast wydatki ponoszone przez rodzinę wzrosły co najmniej o 50%. Wynagrodzenie żony wzrosło w 2021 r. o 200 zł, ale również wzrosły wydatki w 50%. Zdaniem skarżącego według prawa moralnego i względów merytorycznych po dokładnym przeliczeniu osiąganych dochodów i wydatków w porównaniu do lata wstecz wynika wprost, że sytuacja materialno-finansowa, osobista jak i rodzinna uległa radykalnej zmianie na gorszą. W tym stanie rzeczy organ prowadzący postępowanie nie zauważa faktu ponoszenia wydatków w rodzinie i to w znacznym stopniu. W takim przypadku powinna nastąpić również zmiana ustawowego 300% kryterium dochodowego. Mając powyższe na uwadze odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z [...] listopada 2019 r. ustalono odwołującemu odpłatność za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G., w wysokości 187,20 zł miesięcznie, począwszy od [...] października 2019 r. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2020 r. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. zmieniono tę decyzję w ten sposób, że w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2020 r. ustalono tę odpłatność na kwotę 193,85 zł a począwszy od 1 kwietnia 2020 r. na kwotę 189,77 zł; decyzją z [...] maja 2020 r. zwolniono odwołującego z obowiązku ponoszenia tej opłaty w okresie od 17 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest również to, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. dokonano aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, w trakcie której ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołującego wynosi 1.767,09 zł i przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego rodziny o 183,09 zł. O fakcie tym Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zawiadomił Z. C. w piśmie z [...] maja 2021 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, że w 2021 r. koszt utrzymania mieszkańca w DPS w G. wynosi 3.725,69 zł (miesięcznie). S. C. wnosi opłatę w wysokości 1.274,84 zł (miesięcznie). W związku z tym do wniesienia kwoty 2.450,85 zł zobowiązani są członkowie rodziny S. C.. Mając na uwadze fakt, że S. C. ma czternastu zstępnych, każdy z nich jest zobowiązany do wniesienia opłaty w wysokości 175,06 zł (miesięcznie). Jednym ze zstępnych S. C. jest Z. C., który dotychczas na podstawie decyzji z [...] listopada 2019 r. (zmienionej decyzją [...] kwietnia 2020 r.) zobowiązany był do uiszczania opłaty, w okresie od 17 października 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w wysokości 187,20 zł (miesięcznie) a w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2020 r. w wysokości 193,85 zł (miesięcznie) oraz począwszy od 1 kwietnia 2020 r. w wysokości 189,77 zł (miesięcznie). Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze fakt, że od 1 kwietnia 2021 r. opłata wynosi 175,06 zł, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. uprawniony był do dokonania zmiany swojej ostatecznej decyzji z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2000 r., poz. 1876 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.s.). Zmiana ostatecznej decyzji z [...] listopada 2019 r. została bowiem dokonana na korzyść strony. Ze zmienianej decyzji wynika bezspornie, że Z. C. od 1 kwietnia 2020 r. zobowiązany był do ponoszenia opłaty w wysokości 189,77 zł (miesięcznie), natomiast na podstawie skarżonej decyzji od 1 kwietnia 2021 r. zobowiązany jest do uiszczania tej opłaty w wysokości 175,06 zł (miesięcznie). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zmiana decyzji ustalającej odpłatność Z. C. uległa obniżeniu z kwoty 189,70 zł do kwoty 175,06 zł, zatem argument, że dochody odwołującego i jego żony od 2020 r. nie uległy zmianie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji. Nadto zwolnienie Z. C. z obowiązku ponoszenia tej opłaty, dokonane decyzją z [...] maja 2020 r. obowiązywało w okresie od 17 października 2019 r. do 30 marca 2020 r., zatem od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. odwołujący powinien był uiszczać co miesiąc opłatę w wysokości 189,77 zł, a począwszy od 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 175,06 zł. W związku z tym niezasadny jest argument, że odwołujący został całkowicie zwolniony z obowiązku ponoszenia tej odpłaty. Wskazano, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji z [...] czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności pozostaje bez wpływu na postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2021 r. W decyzji z [...] lipca 2021 r. SKO wskazało, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z 12 listopada 2019 r., którą ustalono wysokość opłaty, czyniło bezprzedmiotowym prowadzenie nowego postępowania o ustalenie tej odpłatności począwszy o 1 kwietnia 2021 r. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w takiej sytuacji powinien dokonać zmiany istniejącej już w obrocie prawnym decyzji, co uczyniono decyzją z 19 lipca 2021 r., dlatego podniesiony w odwołaniu zarzut, że Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia Z. C. opłaty za pobyt S. C. w DPS w G. nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł Z. C. i zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, wielce krzywdząca i niesprawiedliwa. Skarżący podniósł, że Kierownik MGOPS w S. decyzją z [...] lipca 2021 r. zmienił swoją ostateczną decyzję z [...] listopada 2019 r. ustalając, że od 1 kwietnia 2021 r. będzie on ponosił odpłatność za pobyt babki S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G. w wysokości 175,06 zł (miesięcznie). W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że jest ona niesłuszna z wielu względów merytorycznych jak i moralnych. Po rozpatrzeniu tego odwołania SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Następnie MGOPS w S. wydał kolejną decyzję w dniu [...] lipca 2021 r. i postanowił dokonać zmiany swojej decyzji która została wydana na tych samych zasadach i kryteriach. Tenże organ postanowił ustalić odpłatność na kwotę 175,06 zł. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie bezspornym i oczywistym jest fakt, że był on zwolniony przez okres od 17 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt babki w dps. Jego sytuacja materialna, finansowa, osobista jak i rodzinna uległa radykalnej, gwałtownej zmianie na gorsze. Utrzymanie rodziny kosztuje 100% więcej w porównaniu do roku poprzedniego, a skoro tak to dlaczego ma być on zobowiązany do opłaty za pobyt babki w dps, jak jemu samemu zaledwie wystarcza na skromne utrzymanie. Dziwne jest to, zdaniem skarżącego, że SKO nie widzi w pierwszej kolejności najważniejszych potrzeb rodziny. Rodzina skarżącego sama potrzebuje wsparcia albowiem sytuacja materialna, finansowa, osobista jest bardzo słaba i wymaga pomocy ze strony państwa, wobec czego skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja zmieniająca decyzję ostateczną z [...] listopada 2019 r. (zmienianą decyzją z [...] kwietnia 2020 r.) wydaną w przedmiocie ustalenia skarżącemu – Z. C. odpłatności za pobyt babki S. C. w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że odpłatność tę ustalono od 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 175,06 zł miesięcznie zamiast kwoty 189,77 zł miesięcznie. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej ustalany jest przez właściwy organ i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 u.p.s.). W przepisie art. 61 u.p.s. ustawodawca zawarł z kolei ustawową kolejność osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w takiej placówce. I tak, w pierwszej kolejności zobowiązanym jest mieszkaniec, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (art. 61 ust. 1 pkt 1), zaś w następnej kolejności są nimi: małżonek podopiecznego, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3). Ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.s. wprowadził również zasadę, w myśl której, jeśli z ponoszenia opłat nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, z tym jednak skutkiem, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 5 września 2019 r., II SA/Sz 575/19, pub. CBOSA). Tytułem uwag wprowadzających warto też wskazać, że po uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17, pub. CBOSA) nie ma już wątpliwości, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. Wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 2 u.p.s. i zgodnie z ta regulacją wnoszą ją: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową, zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z przytoczonych zapisów ustawy wynika, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych (dzieciach, wnukach), w dalszej kolejności na wstępnych, a w ostateczności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek ponoszenia opłat za dom pomocy społecznej i jego wysokość jest wypadkową składu rodziny osób należących do kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ich dochodu oraz kryterium dochodowego. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w u.p.s. oraz ustalenie przypadających na nich kwot opłaty (vide: wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 2638/18, pub. CBOSA). W przedmiotowej sprawie średni miesięczny koszt utrzymania w DPS, w którym zamieszkuje babka skarżącego, został ustalony od lutego 2021 r. na kwotę 3.725,69 zł miesięcznie (zarządzenie nr 13/2021 Marszałka Województwa Podlaskiego z 9 lutego 2021 r. - ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 9 lutego 2021 r. poz. 673). W ocenie sądu organy prawidłowo ustaliły krąg osób zobowiązanych do pokrycia kosztów pobytu S. C. w domu pomocy społecznej. Opłata wnoszona przez S. C. wynosi 1.274,84 zł a zatem pozostała do zapłaty kwota wynosi 2.450,85 zł. Kwota ta została proporcjonalnie podzielona przez ilość zstępnych (14 osób). Na każdego zstępnego przypadała do uiszczenia kwota 175,06 zł. Prawidłowo także organy ustaliły sytuację dochodową skarżącego. Jak wynika z przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego miesięczny dochód na osobę w rodzinie Z. C. wynosi 1.767,09 zł i przekracza ustawowe 300% kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe wynika z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358). Ustawowe kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynosi 1.584 zł (528 zł x 3), zatem 300% ustawowego kryterium dochodowego wyniesie 4.752 zł, natomiast dochód faktyczny rodziny skarżącego wynosi 5.301,27 zł. Kwota odpłatności skarżącego powinna więc wynosić 183,09 zł: 1.767,09 zł – 1.584,00 zł. Legalności postępowania organów w sprawie niniejszej nie podważają zarzuty skargi. Przede wszystkim bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że umorzono w stosunku do niego postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt babki w DPS. Odnosząc się do tego twierdzenia wskazać należy, że sekwencja ustalania skarżącemu odpłatności za pobyt babki w DPS była następująca: ostateczną decyzją z [...] listopada 2019 r. odpłatność ta od [...] października 2019 została ustalona na kwotę 187,20 zł; decyzja ta został zmieniona decyzją z [...] kwietnia 2020 r. którą ustalono odpłatność w wysokości 193,85 zł za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2020 r.; decyzją z [...] maja 2020 r. czasowo zwolniono skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za okres od 17 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. (5 miesięcy); od 1 kwietnia 2020 r. odpłatność ta wynosiła 189,77 zł; kwestionowaną w sprawie niniejszej decyzją odpłatność tę ustalono na kwotę 175,06 zł od 1 kwietnia 2021 r. W międzyczasie decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji, zamiast w trybie zmiany decyzji z [...] listopada 2019 r., ustalił "na nowo" skarżącemu opłatę w wysokości 175,06 zł od 1 kwietnia 2021 r. SKO decyzją z [...] lipca 2021 r. uchylił tę decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości właśnie z uwagi na zastosowanie złego trybu postępowania. Kolegium wskazało, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] listopada 2019 r., którą ustalono skarżącemu wysokość opłaty za pobyt babki w DPS, bezprzedmiotowym było prowadzenie nowego postępowania o ustalenie tej odpłatności począwszy o 1 kwietnia 2021 r. powinno nastąpić w trybie zmiany decyzji z [...] listopada 2019 r., co też uczyniono wydając decyzję z [...] lipca 2021 r. kwestionowaną w sprawie niniejszej. Z powyższego nie wynika, że postępowanie w sprawie odpłatności skarżącego za pobyt babki w DPS było umorzone. Skarżący decyzją z [...] maja 2020 r. był czasowo zwolniony z tej odpłatności przez okres 5 miesięcy, a decyzja SKO umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji była skutkiem zastosowania przez ten organ wadliwego trybu postępowania (prowadzenie nowego postępowania w celu ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt babki w dps od 1 kwietnia 2021 r. zamiast zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej z [...] listopada 2019 r.). W sprawie niniejszej nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skarżącego dotyczące trudnej sytuacji materialnej jego rodziny. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej do DPS, zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. W sprawie niniejszej w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego bezspornie ustalono, że łączny dochód 3 osobowej rodziny skarżącego wynosił 5.301,27 zł (potwierdzają to załączone zaświadczenia wystawione przez pracodawców zatrudniających skarżącego i jego żonę). Jest to zatem dochód przekraczający ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe. Okoliczności podnoszone przez skarżącego mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. i art.64a u.p.s. Przy czym, kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS ma charakter odrębny i powinna stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero po ustaleniu opłaty w określonej wysokości możliwe jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie od tej opłaty (vide: wyrok WSA w Lublinie z 23 stycznia 2018 r., II SA/Lu 586/17, pub. CBOSA). Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).