II SA/Gl 822/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych z funkcji mieszkalnej na usługową - ośrodek dziennego pobytu dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr : 1 i 2 obręb A. przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Organ podniósł, że w związku z tym za bezzasadne należy uznać zarzuty odwołania dotyczące uznaniowości organu I instancji. podkreślił, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, zwanej dalej również u.p.z.p.), który w pierwszej kolejności wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. W tym zakresie wskazał, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Dodał, że o ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej funkcji co zamierzona inwestycja oraz o zbliżonych parametrach i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., o tyle rzeczą organu administracji publicznej jest wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący już porządek urbanistyczno-architektoniczny, z uwzględnieniem zamierzeń inwestora oraz relewantnych przepisów prawa. Organ podkreślił, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym i dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmują szerokie rozumienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy jest zatem rozumiany względnie szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nie jest zatem uprawniona zawężająca interpretacja pojęcia kontynuacja funkcji, rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Łd 752/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 279/12). W orzecznictwie podnosi się również, że szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową czy usługową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również wielorodzinnym czy usługowym. A towarzyszyć takim obiektom mogą np. urządzenia rekreacyjne czy parkingi. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II SA/Łd 96/17). Organ odwoławczy podniósł, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa. Następnie organ wskazał, że podzielił stanowisko organu I instancji, iż funkcja przedmiotowej inwestycji (usługi medyczne, ośrodek dziennego pobytu, dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej) stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie i nie koliduje z nią. Podkreślił, że dokonując takiego ustalenia, słusznie organ I instancji wziął pod uwagę to, czy świadczona w obiekcie działalność odpowiada potrzebom społeczeństwa w wymiarze lokalnym tj. czy charakterystyka usług, a także skala przedsięwzięcia będzie stanowić dopełnienie zasadniczej funkcji mieszkalnej danego obszaru. W tym zakresie podniósł, że o wymiarze lokalnych potrzeb społecznych stanowią nie tylko budynki jednorodzinne wzdłuż ulicy [...], ale też bardzo intensywna zabudowa sąsiednich osiedli : [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z kolei skala przedsięwzięcia, jeżeli chodzi o zakres usług, równoważyć ma potrzeby z zakresu opieki nad osobami w podeszłym wieku i pacjentami medycyny paliatywnej. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że planowana do realizacji na przedmiotowym terenie inwestycja wpisuje się - zarówno funkcją, jak i formą architektoniczną - w przestrzeń objętą analizą przestrzenną. W konsekwencji podzielił - oparte na materiale sprawy - stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślił, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym - w sporządzonych dla potrzeb sprawy mapach i analizie urbanistycznej. Dodał, że organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, ponadto - stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt zaskarżonej decyzji sporządzone zostały przez osobę uprawnioną. Załączniki do decyzji organu I instancji nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji - działając zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego - zgromadził, a następnie poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne, a zaskarżona decyzja odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika - podniósł zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, iż funkcja przedmiotowej inwestycji stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie i nie koliduje z nią, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania budynków jednorodzinnych nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B. z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową w sposób oczywisty koliduje z funkcją zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną z uwagi na fakt, iż funkcja inna niż mieszkaniowa występuje na analizowanym obszarze tylko na jednej nieruchomości, która to nieruchomość i tak ma przymiot mieszkaniowo-usługowej (zamieszkały budynek jednorodzinny z garażem przeznaczonym pod drobną działalność usługową prowadzoną na bardzo małą skalę, w niewielkim i zamkniętym pomieszczeniu, nawet bez wywieszonego szyldu), gdzie działalność jest wykonywana w sposób społecznie zaakceptowany i nieuciążliwy, dający się harmonijnie pogodzić z dominującą funkcją mieszkaniową na tej nieruchomości i na tym obszarze; nie generuje ona negatywnego oddziaływania na warunki zamieszkania w analizowanym obszarze. Skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na powierzchnię i rozmiar oddziaływania (ilość osób mogących korzystać z przedmiotowego ośrodka wraz z zatrudnionym personelem) jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa jako uciążliwa dla funkcji mieszkaniowej i środowiska zamieszkania. Podniósł, że planowane zagospodarowanie inwestycji, polegające na rozbudowie każdego z dwóch istniejących na działkach 1 i 2 budynków, dostosowaniu terenu wokół tychże budynków poprzez infrastrukturę techniczną, miejsca postojowe, dojścia piesze i dojazdy, budowie parkingu podziemnego, zmianie sposobu użytkowania na całkowicie usługowy, ewidentnie zaburzy istniejący ład przestrzenny. Parametry planowanej zabudowy powodować będą, że zabudowa ta nie będzie odpowiadać ładowi przestrzennemu zastanemu na obszarze analizowanym, a wręcz będzie go zaburzać. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia, a także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Zarzucił również naruszenie przy wydaniu decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, iż nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i pozostają one wiążące jedynie dla organów gminy, podczas gdy decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia w sprawie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez ograny obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez: - zaniechanie ustalenia charakteru i zasięgu oddziaływania działalności wykonywanej na nieruchomości przyjętej zgodnie z pkt 3 analizy urbanistycznej jako podstawa do stwierdzenia istnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie tego aspektu doprowadziłoby organy obu instancji do wniosku, iż przedmiotowa działka spełnia funkcję mieszkaniowo-usługową, przy czym funkcja usługowa sprowadza się do prowadzenia działalności na bardzo małą, wręcz chałupniczą skalę, w zamkniętym pomieszczeniu (garaż), bez generowania żadnych uciążliwości; tym samym planowana inwestycja jako realizująca jedynie funkcję usługową i to na szeroką skalę w żaden sposób nie może być uznana za inwestycję będącą kontynuacją i uzupełnieniem istniejących funkcji; - nieuwzględnienie materiału dowodowego w przedmiocie dokonania dokładnej analizy infrastruktury budynków w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji; - brak ustalenia konkretnych parametrów urbanistycznych, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, albowiem określenie powierzchni zabudowy w przedziale od 268 m2 do 457 m2 (co odpowiada 19,6% do 33,4% powierzchni terenu) pozostawia inwestorowi zbyt dużą swobodę inwestycyjną i daje możliwość zrealizowania inwestycji w wymiarze maksymalnym, a także utrudnia ocenę inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, gdyż przy zastosowaniu wartości maksymalnych ład ten zostanie ewidentnie naruszony, a co więcej tak szerokie określenie parametrów generuje niepewną sytuację właścicieli pobliskich działek co do ostatecznego kształtu planowanej inwestycji, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione: Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 9 kpa poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania, jak i zasadę proporcjonalności oraz brak wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez: - zaniechanie należytego wyjaśnienia przez organy obu instancji, skąd wynikają odstępstwa od zasad ustalania parametrów dla planowanej inwestycji (w stosunku do zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r.); - brak należytego wyjaśnienia co do przyjętej wielkości powierzchni biologicznie czynnej; - nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ drugiej instancji art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności, poprzez nierozpoznanie przedmiotowej sprawy na nowo i nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz oparcie się przez organ drugiej instancji na ustaleniach organu I Instancji i powtórzenie jego argumentów. Podniósł również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem organ złożył w odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i ani skarżący – reprezentowany przez adwokata, ani uczestnicy postępowania, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Złożony po wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy, przez pełnomocnika skarżącego, wniosek o przeprowadzenie rozprawy, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż został złożony po terminie. Wbrew twierdzeniom zawartym w tym wniosku – przesłanie odpisu odpowiedzi na skargę, stanowiło realizację obowiązku zawiadomienia strony o złożeniu wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, gdyż wniosek ten został wprost zawarty w odpowiedzi na skargę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych z funkcji mieszkalnej na usługową - ośrodek dziennego pobytu dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika zatem, że dla wydania przedmiotowej decyzji konieczne jest, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. W powyższym zakresie, w skardze podniesiony został zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy poprzez stwierdzenie, że funkcja przedmiotowej inwestycji stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie i nie koliduje z nią, podczas gdy – według skarżącego - zmiana sposobu użytkowania budynków jednorodzinnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową, koliduje z funkcją zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należało, że skarżący błędnie rozumie przesłankę kontynuacji funkcji, gdyż – jak podkreśla się w orzecznictwie – "przesłanka ta nie jest równoznaczna z możliwością kontynuacji tylko wiodącej/dominującej funkcji. Co więcej, w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie."(wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 539/19). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11). Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12). W niniejszej sprawie prawidłowo zatem organ stwierdził, że funkcja przedmiotowej inwestycji - usługi medyczne, ośrodek dziennego pobytu, dedykowany osobom w podeszłym wieku i pacjentom medycyny paliatywnej - stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji zabudowy mieszkaniowej objętej analizą przestrzenną w niniejszej sprawie i nie koliduje z nią. Dokonując powyższej oceny, trafnie organ podniósł, że z uwagi na charakterystykę usług, a także skalę przedsięwzięcia, planowana inwestycja będzie stanowić dopełnienie zasadniczej funkcji mieszkalnej danego obszaru. Z powyższych powodów nie zasługiwał zatem na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślenia bowiem wymagało, że – jak podniósł organ w zaskarżonej decyzji - brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej również rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia, a także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Skarżący wskazał, że parametry planowanej zabudowy powodować będą, że zabudowa ta nie będzie odpowiadać ładowi przestrzennemu zastanemu na obszarze analizowanym, a wręcz będzie go zaburzać. W kwestii powyższych zarzutów podnieść należało, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy zostały określone parametry planowanej inwestycji poprzez wskazanie, że wielkość powierzchni zabudowy ma wynosić od 19,6 % do 33,4 % powierzchni terenu tj. od 268,0 m2 do 457,0 m2 (w tym łączna powierzchnia budynków istniejących to 157,0 m2); Organ w wyniku prawidłowej analizy zebranych w sprawie dowodów, stwierdził bowiem, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy są zróżnicowane i wynoszą od 7,8 % do 51,9 % - średnio 19,6 %. W związku z tym, dolny wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy - 19,6 ustalono zgodnie ze średnią w obszarze analizy; górny wskaźnik zabudowy - 33,4 % ustalono na poziomie zbliżonym do zainwestowania zabudowy na działkach przy ul. [...] [...], [...] i [...]. Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji - organ uwzględnił, że średnia dla tych wysoko zainwestowanych nieruchomości wynosi 33,9 % (wskaźniki kolejno 31,2 %, 41,7 % i 28,8 %) i że szczególnie działka zabudowana budynkiem przy [...] stanowi analogię zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji - znajdujący się na froncie budynek został rozbudowany w głąb działki. Wbrew zatem zarzutom skargi - nie doszło do naruszenia przez organ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na to, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy są zróżnicowane - prawidłowo organ zastosował bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia, określając górny wskaźnik planowanej zabudowy na poziomie zbliżonym do średniego wskaźnika dla nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. przy ul. [...]. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który określa sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Na podstawie analizy zebranych w sprawie dowodów i w wyniku prawidłowego zastosowania tego przepisu, organ określił szerokość elewacji od strony frontu terenu inwestycyjnego – dla całego połączonego rozbudową kompleksu - mierzoną łącznie od północno-zachodniej elewacji istniejącego budynku nr [...] do południowo-wschodniej elewacji istniejącego budynku nr [...] – tj. 26,13 m. Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie § 6 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. Bezpodstawny był również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać bowiem należało, że zgodnie z art. 9 tej ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie ma zatem mocy aktu powszechnie obowiązującego i w związku z tym – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji – nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe – zasadnie organ stwierdził, że planowana do realizacji na przedmiotowym terenie inwestycja wpisuje się - zarówno funkcją, jak i parametrami oraz wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - w przestrzeń objętą analizą przestrzenną. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu instancji, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, a także art. 8 i art. 9 kpa, art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z zasadami postępowania administracyjnego zostały zgromadzone, a następnie prawidłowo ocenione, zebrane w sprawie dowody, w tym sporządzone dla potrzeb sprawy mapy i analiza urbanistyczna. Na ich podstawie organy obydwu instancji dokonały trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłową ocenę prawną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i z jego treści wynika, że – wbrew twierdzeniom skargi – zawiera szczegółowe i bardzo skonkretyzowane odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ drugiej instancji art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności, gdyż wbrew twierdzeniom skargi, organ ten ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę w jej całokształcie, zawarł bowiem w decyzji szczegółowe ustalenia istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a także obszerne rozważania prawne zawierające wykładnię i przytoczenie orzecznictwa w zakresie istotnym dla oceny prawnej dokonanej w sprawie. W konsekwencji tego, zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi - została wydana zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie. Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Bezzasadne były zarzuty w niej zawarte – dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie prawidłowo zgromadzonego i przeanalizowanego materiału dowodowego, w tym sporządzonych dla potrzeb sprawy mapach i analizie urbanistycznej oraz w wyniku trafnej wykładni przepisów prawa. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, stwierdzić więc należało, że skarga jest bezzasadna, a wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.