I GSK 684/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 499/20 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej za środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. S. 440 (czterysta czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 499/20, oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z 22 maja 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.) w związku z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanawianiem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U z 2014 r., poz. 1468, z późń. zm. dalej: "rozporządzenie RM"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. S. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 października 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie nr DOW/IIIC/WA/2016/000114 z dnia 26 sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że W. S. ("skarżąca") w dniu 2 listopada 2015 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek jako producent rolny. W powiadomieniu oświadczyła, że znane są jej ,,warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw’’ i zobowiązała się do jego przestrzegania. W dniu składania powiadomienia, to jest 2 listopada 2015 r. skarżąca była członkiem organizacji producentów F. Spółki z o.o., która w latach 2013 -2015 i 2016 - 2018 realizowała program Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 9007/6750/151/12 z 14 grudnia 2012 r. i nr 9007/6750/15 z 10 grudnia 2015 r. Pozostawała członkiem tej organizacji także na etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku oraz składania wniosku o udzielenie pomocy. W związku z powyższym skarżąca nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia, co jednoznacznie wynika z przepisu § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego wydając decyzję rażąco naruszył przepis § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza naruszeń prawa biorąc pod uwagę aspekt gospodarczy pozwala uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ pomoc trafiła do podmiotu nieuprawnionego. Wypłacone środki w ramach opisanego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w związku tym uznać skutki, jakie wywołuje decyzja, to jest wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem organu odwoławczego za błędne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, że mogło dojść do podwójnego finansowania. Przy prawidłowym zastosowaniu § 4 ust.1 rozporządzenia RM taka sytuacja nie powinna zajść. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącą, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji była zmiana interpretacji przepisów w następstwie audytu. Jak wskazano, wyżej przepisy § 4 ust. 1 pkt rozporządzenia RM nie wymagają interpretacji i wyraźnie wskazują jakie podmioty były uprawnione do otrzymania wsparcia. Skarżąca jako członek organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny nie była uprawniony do otrzymania wsparcia. Nadto organ zauważał, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego na dzień wydawania decyzji o przyznaniu stronie wsparcia miał całościowy nadzór nad organizacjami producenckimi na mocy ustawy, w tym obsługiwał programy operacyjne, o których mowa w art. 33 rozporządzenia nr 1308/2013. Organ ten miał z urzędu wiedzę, że skarżąca od dnia 20 grudnia 2008 r. jest członkiem organizacji F. Spółki z o.o. Nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ świadczy o rażącym naruszeniu prawa, to jest § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego przyczyny są enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organ ocena, że skarżąca, jako indywidualny producent będąca jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej F. Spółki z o.o., która uczestniczyła w programie wycofywania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję, nie była uprawniona do wystąpienia o przedmiotową pomoc, jest uzasadniona. Zasady realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej zostały określone w rozporządzeniu. Skarżąca będąc członkiem takiej grupy producenckiej złożyła nieprawdziwe oświadczenie, że nie jest członkiem takiej grupy oraz oświadczyła, że znane są jej zasady ubiegania się o pomoc w tym zakresie. Z tego względu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się ze skarżącą, że nie doszło do rażącego naruszenia obowiązujących przepisów. Cytując treść § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RM Sąd podkreślił, że nie istniały podstawy, aby skarżąca jako indywidualny producent rolny uczestniczyła w programie pomocowym w sytuacji gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka F. Spółka z o.o., której członkiem była W. S. W takiej sytuacji faktyczno - prawnej mogła ona dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję za pośrednictwem swojej organizacji producenckiej. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto wniosła o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentów na okoliczność tego, że nigdy nie była członkiem organizacji F. Spółki z o.o., i prowadzi odrębne gospodarstwo rolne wchodzące w skład jej majątku osobistego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) błędnego zastosowania art. 167 p.p.s.a., w związku z art. 163 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązanich związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842), poprzez brak doręczenia zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne pełnomocnikowi skarżącej, pomimo że zarządzenie powinno zostać zgodnie z powołanymi powyżej przepisami doręczone skarżącej, w szczególności ze względu na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 8 października 2020 r., w którym wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskutek czego została ona pozbawiona możności złożenia na rozprawie, względnie pismem przed posiedzeniem niejawnym, dodatkowych dowodów z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., które przeczą tezie organu, że była członkiem organizacji F. Sp. z o.o., co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi; 2) błędnego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej i powodujący duże trudności z postawieniem zarzutów kasacyjnych, w ten sposób że: a) Sąd I instancji w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych sporządził uzasadnienie w sposób wewnętrznie sprzeczny; b) w zakresie zarzutu skargi odnoszącego się do skutków społeczno - ekonomicznych nadzorowanej decyzji w ogóle nie wyjaśnia z jakich powodów nie podziela tegoż zarzutu; 3) błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: "p.u.s.a." ), w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegającego na przyjęciu, że organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., w związku z art. 158 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w ramach ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się dowodów co do istoty sprawy i tym samym organy słusznie ustaliły, że była członkiem organizacji F. Spółki z o.o., pomimo że: a) organy nadzoru musiały przeprowadzić postępowanie dowodowe, w zakresie dotyczącym podstaw nieważnościowych, a zatem ustalić, czy była na dzień złożenia powiadomienia członkiem organizacji F. Spółki z o.o. realizującej program operacyjny; b) na etapie postępowania nieważnościowego przed organem drugiej instancji były podnoszone przez skarżącą wątpliwości co do faktycznego ustalenia członkostwa skarżącej w organizacji F., które to wątpliwości są zasadne, ponieważ członkiem organizacji nie była sama, tylko mąż skarżącej M. K.; c) Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo podnosi w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku, że w ramach postępowania nieważnościowego nie mogą być skutecznie podniesione zarzuty braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podczas gdy w tym samym uzasadnieniu przyjmuje, że w postępowaniu nieważnościowym przeprowadza się postępowanie dowodowe w granicach sprawy - wskutek czego Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, za organem I i II instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468) pomimo że: a) skarżąca nie była członkiem organizacji producentów F. Spółki z o.o.; b) nawet gdyby uznać, że skarżąca była członkiem organizacji, chociażby co do areału gospodarstwa prowadzonego wspólnie z mężem, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że istnienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji, jest nie do pogodzenia z punktu widzenia zasad praworządności, ponieważ tylko forma wycofania była niezgodna z w/w przepisami, a skutki pozostały niezmienne; c) rażące naruszenie prawa nie istnieje w samej treści kontrolowanej decyzji, a jest wynikiem nowych ustaleń faktycznych, że skarżąca rzekomo była członkiem organizacji producentów F. sp. z o.o., co może stanowić podstawę wznowieniową, a nie podstawę nieważnościową. Argumentację na poparcie zarzutów pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwiony jest jeden z jej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że po poinformowaniu skarżącej o wniosku organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o znaczeniu braku żądania przez drugą stronę przeprowadzenia rozprawy, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 października 2020 r., nawiązując do doręczonego pisma Sądu, wnosił o rozpoznanie skargi na rozprawie. Następnie zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, wyznaczając termin posiedzenia na 10 grudnia 2020 r. Odpis tego zarządzenia nie został doręczony stronom, jak również nie poinformowano stron o wydaniu takiego zarządzenia. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów art. 167 p.p.s.a. w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że przepisy rozdziału 10 w dziale III p.p.s.a. stosuje się odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego. Oznacza to, że do zarządzeń ma odpowiednie zastosowanie także przepis art. 163 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., według którego postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Doręczenie stronom zarządzenia, którego konsekwencją było zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wniosku pełnomocnika skarżącej, było obowiązkowe. W sytuacji braku takiego doręczenia i niewiedzy pełnomocnika o braku rozprawy nie można wykluczyć skutków, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej, to jest uniemożliwienia pełnomocnikowi złożenia wniosków dowodowych, które mógłby złożyć na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a na rozprawie, a w razie wiedzy o posiedzeniu niejawnym, razem z pismem procesowym. Takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można antycypować rozstrzygnięcia sądu co do zgłoszonych wniosków dowodowych ani ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że dotyczą istotnej według treści zaskarżonej decyzji oraz stanowiska Sądu pierwszej instancji okoliczności faktycznej, to jest członkostwa skarżącej w organizacji producentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że kwestia członkostwa skarżącej w organizacji producentów w czasie istotnym dla wydania decyzji z 26 sierpnia 2016 r. w przedmiocie udzielenie wsparcia jest rzeczywiście zagadnieniem kluczowym dla oceny czy wydanie wymienionej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W związku ze słusznością omówionego wyżej zarzutu i ewentualnym wpływem na weryfikację przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości ustalenia przez organ administracji podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji jest usprawiedliwiony. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. O naruszeniu tego przepisu można jednak mówić tylko w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 9/09) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09 oraz z 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy a także umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprzeczności w uzasadnieniu wyroku w rzeczywistości nie istnieją, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jej wydanie mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie wadliwej oceny dowodów. Nie jest to sprzeczne ze stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście braku oceny przez Sąd pierwszej instancji twierdzeń strony dotyczących społeczno-gospodarczego skutku wydania decyzji, skarżąca nie wyjaśniła jakie znaczenie dla wyniku sprawy ma ocena wskazywanych okoliczności. Podkreślić należy, że nie można mylić kompletności uzasadnienia wyroku z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów a także z odniesieniem się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony, niezależnie od ich wagi dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Chybione jest wskazywanie na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym zakres kompetencji sądów administracyjnych w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz wskazującym na legalność (zgodność z prawem) jako podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ te zasady zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18). Przedmiotowa sprawa niewątpliwie należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji oraz uważa, że naruszone zostały wskazane przepisy postępowania i prawa materialnego, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., nawet gdyby okazało się, że zarzuty są słuszne, o ile sąd działał w ramach swoich kompetencji i nie stosował innego kryterium oceny niż kryterium legalności. Uwzględniając wyżej przedstawione rozumienie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można stwierdzić, że z pewnością Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. Nie wiadomo też w czym skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Należy jedynie wyjaśnić, że nawet błędne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie (uchylenie wyroku, uchylenie decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego) nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Natomiast ocena, czy Sąd pierwszej instancji naruszył właściwy przepis postępowania sądowoadministracyjnego, oddalając skargę po przeprowadzeniu kontroli stosowania przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych przez skarżącą nieprawidłowo w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 158 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) oraz ocena sformułowanego w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, są przedwczesne ze względu na skuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 167 p.p.s.a. w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a., wynikającą także z możliwości istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).