VIII SA/Wa 499/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. S.-[...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 499/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej jako kpa) w związku z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanawianiem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej ( DZ.U z 2014 roku, poz. 1468, ze zm. dalej jako rozporządzenie RM), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2019 roku wniesionego przez W. S. – [...], od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 2019 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku w sprawie udzielenia wsparcia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] listopada 2015 roku do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. wpłynęło powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu ,, Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw DOW III ‘’ złożone przez W. S. - [...]. Strona wskazała, że do 30 czerwca 2016 roku zamierza przeprowadzić działania wycofania z rynku z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję 500 ton jabłek uzyskanych z powierzchni [...] ha. Strona zaznaczyła, że formularz jest składany przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw oraz oświadczyła, że zna warunki uczestnictwa i zobowiązuje się do ich przestrzegania. W dniu [...] maja 2016 roku do Dyrektora OT ARR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie wsparcia [...] za przeprowadzenie przez stronę operacji wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu ,, dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". We wniosku zaznaczono, iż wniosek jest składany przez producenta niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw oraz, że zna ona warunki uczestnictwa w tym programie. W aktach znajduje też raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2016 roku potwierdzający przeprowadzenie operacji wycofania 8 partii jabłek w ramach mechanizmu DOW III. W dniu [...] sierpnia 2016 roku Dyrektor OT ARR decyzją nr [...] udzielił stronie częściowego wsparcia w kwocie [...] EUR, która została przeliczona na kwotę [...] zł za przeprowadzenie operacji wycofania 154,455 ton jabłek z rynku. Płatność zrealizowano w dniu [...] września 2016 roku. W aktach znajduje się decyzja Dyrektora OT ARR nr [...] z dnia [...] września 2016 roku, którą [...] sp.z oo przyznano pomoc w wysokości [...] EUR tj. [...] zł za wycofanie z rynku jabłek i gruszek. W dniu [...] kwietnia 2017 roku postanowieniem nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków w ramach mechanizmu ,, Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw ‘’ wobec producenta W. S. – [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca od [...] grudnia 2008 roku jest członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...] sp. z oo, która w latach 2016 -18 realizowała program operacyjny( na podstawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] grudnia 2015 roku. W związku zaistniałą sytuacją producent utracił uprawnienie do uzyskania indywidualnego wsparcia w ramach istniejącego mechanizmu. Pismem z dnia [...] września 2019 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił do prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OT ARR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano na naruszenie § 4 ust.1 rozporządzenia RM oraz podkreślono, iż W. S. - [...] w momencie wycofania jabłek z rynku pozostawała członkiem organizacji producentów owoców i warzyw [...] sp. z oo realizującej program operacyjny. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 roku organ poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W dniu [...] października 2019 roku Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku wydanej przez Dyrektora OT ARR w sprawie udzielenia wsparcia. W jej uzasadnieniu organ podnosił, iż producent W. S. - [...] nie była uprawniona do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust.1 rozporządzenia RM oraz art. 5 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 roku ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw( Dz.Urz. UE L 284 , z 30.09.2014, str. 22 ze zm. dalej jako rozporządzenie nr 1031/3024). Zdaniem Prezesa ARiMR producent który w dniu składania powiadomienia oraz w dniu składania wniosku o przyznanie wsparcia był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producenckiej owoców i warzyw, nie miał prawa do otrzymania wsparcia na podstawie obowiązujących przepisów. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła W. S. - [...], która zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 40 § 2 kpa polegające na niedoręczeniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu pełnomocnikowi; - art. 110 §1 w związku z art. 126 i art. 155 kpa polegające na wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy wszczęto postępowanie w trybie art. 155 kpa co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia w trybach nadzwyczajnych; - art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 roku w sprawie udzielenia wsparcia, w sytuacji gdy brak jest ku temu przesłanek, a w szczególności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] marca 2020 roku do organu wpłynęło pismo zawierające doprecyzowanie zarzutów oraz uzupełnienie wniosków złożonych w ramach odwołania wraz z pełnomocnictwem dla adwokatów M. P. i J. [...]. Dodatkowo skarżąca wnosiła o uzupełnienie dowodów w sprawie o: - numery działek zgłoszone we wniosku o wsparcie za przeprowadzenie działania wycofania z rynku jabłek realizowanego w ramach programów operacyjnych przez [...]D sp. z oo dla której organ wydał decyzję nr [...]2 – na okoliczność sprawdzenia czy numery działek zgłaszanych przez W. S. – [...] były wymienione we wniosku grupy, której pozostawała członkiem; - listy wspólników [...] sp. z oo aktualne na dzień [...] listopada 2015 roku, [...] maja 2016 roku i [...] sierpnia 2016 roku, tj. w datach złożenia powiadomienia i wniosku o płatność oraz otrzymania decyzji o przyznaniu wsparcia – na okoliczność czy skarżąca była członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Zgodnie z art. 1 ust.1 rozporządzeniem 1034/2014 ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze warzyw i owoców, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 z dnia 13 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady(EWG) nr 922/72,(EWG) nr 234/79,(WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 ( Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 roku, str. 671 ze zm. dalej jako rozporządzenie nr 1308/2014) oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Zgodnie z art. 5 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 1031/2014 pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust.4 rozporządzenia nr 1308/2013. Organ wskazywał, iż z brzmienia przepisów art. 4 ust.2 oraz ust. 5 -8 rozporządzenia nr 1031/2014 wynika, iż wsparcie za wycofanie produktów z rynku uregulowane w przywołanym rozporządzeniu dotyczy organizacji producentów, które realizują program operacyjny, a wskazane przepisy art. 4 przewidują pewne odstępstwa od zwykłych środków dostępnych na podstawie rozporządzenia 1308/2013, w oparciu o które są wdrażane i współfinansowane programy operacyjne. Ustawodawca krajowy doprecyzował jakie podmioty są uprawnione do otrzymania wsparcia w ramach wyżej opisanego mechanizmu. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia RM wsparcie przysługuje: - organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 roku ustanawiającą wspólną organizację rynku produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady(EWG) nr 922/72(EWG) nr 234(WE), nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 – dalej rozporządzenie 1308/2013; - producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( D.Z.U z 2017 roku, poz. 1853) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez Dyrektora OT ARR, który: - posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1ha, w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, która wynosi co najmniej 0,1 ha lub - prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z przywołanych przepisów wynika, iż do korzystania ze wsparcia w ramach dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków ustanowionych rozporządzeniem nr 1031/2014 uprawnionymi podmiotami były organizacje producenckie realizujące program operacyjny albo producenci niebędący członkami takich organizacji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] listopada 2015 roku wniósł do Dyrektora OT ARR powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek jako producent rolny. W powiadomieniu oświadczyła, że znane są jej ,,warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw’’ i zobowiązała się do jego przestrzegania. W dniu składania powiadomienia tj. [...] listopada 2015 roku strona była członkiem organizacji producentów [...] sp. z oo, która w latach 2013 -15 i 2016 -2018 realizowała program operacyjny zatwierdzony decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] grudnia 2012 i nr [...] z [...] grudnia 2015 roku. Strona pozostawała członkiem tej organizacji także na etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku oraz składania wniosku o udzielenie pomocy. Uzasadnione zatem jest twierdzenie, że strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia, co jednoznacznie wynika z przepisu § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM. Organ wskazywał, iż przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Musi być ono oczywiste, bezsporne i wyraźne. Można o nim mówić wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się pogląd, który istotę rażącego naruszenia prawa ujmuje jako połączenie takich elementów jak oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki wywołane przez wydaną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor OT ARR wydając decyzję nadzorowaną rażąco naruszył przepis § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza naruszeń prawa biorąc pod uwagę aspekt gospodarczy pozwala uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ pomoc trafiła do podmiotu nieuprawnionego. Wypłacone środki w ramach opisanego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi ( z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w związku tym uznać skutki, jakie wywołuje nadzorowana decyzja, tj. wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem organu odwoławczego za błędne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, iż mogło dojść do podwójnego finansowania. Przy prawidłowym zastosowaniu § 4 ust.1 rozporządzenia RM taka sytuacja nie powinna zajść. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, iż doszło do naruszenia przepisu art. 40 § 2 kpa, gdyż decyzja została prawidłowo doręczona stronie postępowania – W. S. – [...]. Stosownie do dokumentu z dnia [...] maja 2017 roku skarżąca udzieliła adwokatowi K. pełnomocnictwa w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw. To postępowanie nie może być utożsamiane z postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia. Stosowne pełnomocnictwo został udzielone dopiero do postępowania odwoławczego. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 110 § 1 kpa w związku z art. 126 i art. 155 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy toczą się dwa postępowania administracyjne – pierwsze wszczęte przez prezesa ARR na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa w związku z art. 13 ust.1 pkt 2 lit.a) ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych( DZ.U z 2016, poz. 401 ze zm.), a obecnie po likwidacji tej agencji płatniczej postępowanie toczące się przed Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego dotyczące zwrotu nienależnie pobranej płatności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyło się oddzielnie. Zdaniem organu dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej wsparcia, da możliwość wydania rozstrzygnięcia zwrotu nienależnie pobranych środków. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa to zdaniem organu nie można organ można zgodzić się ze skarżącym, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji była zmiana interpretacji przepisów w następstwie audytu. Jak wskazano, wyżej przepisy § 4 ust.1 pkt rozporządzenia RM nie wymagają interpretacji i wyraźnie wskazuje jakie podmioty były uprawnione do otrzymania wsparcia. Skarżąca jako członek organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny nie była uprawniony do otrzymania wsparcia. Odnosząc się do wniosku strony o uzupełnienie materiału dowodowego - sprawdzenie numerów działek zgłoszonych przez skarżącą i przez grupę producencką oraz listy wspólników [...] sp. z oo organ uznał, iż wniosek był niezasadny, jako że dotyczyły okoliczności wyczerpująco wyjaśnionych w toku postępowania. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla sprawy, czy organizacja producencka uczestniczyła w ww. mechanizmie i czy w ramach tego mechanizmu skorzystała ze wsparcia. Dla sprawy istotne jest czy [...] sp. z oo realizowała program operacyjny w danym okresie. Okoliczność realizacji programu operacyjnego w 2016 roku została wykazana decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku zatwierdzającą realizację przez grupę programu operacyjnego w latach 2016 -2018. Nie ma zatem znaczenia, czy działki zgłoszone we wniosku strony o wsparcie były, czy też nie były wymienione w analogicznym wniosku złożonym przez organizację producencką. Dla podjęcia rozstrzygnięcia kluczowy był sam fakt przynależności skarżącej do organizacji producentów, które realizowała program operacyjny. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w momencie realizacji wycofania jabłek z rynku i ubiegania się o wsparcie była członkiem organizacji producenckiej w okresie od [...] grudnia 2008 roku do [...] lipca 2018 roku. Przepisy w zakresie rezygnacji z członkostwa w organizacji producentów owoców i warzyw zostały szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu ( DZ.U z 2016 roku, poz. 58 dalej ustawa) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2011 roku w sprawie wypowiedzenia członkostwa w organizacji producentów owoców i warzyw oraz okresu, w którym występujący z organizacji nie będzie mógł przystąpić do wstępnie uznanej grupy producenckiej( DZ.U poz. 619). Zgodnie z art. 13 ust.1 pkt 3 ustawy wynika, że organizacja producencka objęta jest obowiązkiem przekazania dyrektorowi oddziału informacji o zmianie składu członkowskiego danej organizacji. Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, członek organizacji producenckiej może wypowiedzieć członkostwo w tej organizacji w formie pisemnej z podaniem przyczyn wypowiedzenia. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca przestała być członkiem organizacji producenckiej w dniu [...] lipca 2018 roku. W badanym okresie w roku 2016 była członkiem organizacji producenckiej [...] sp. z oo. Nadto organ zauważał, iż Dyrektor OT ARR na dzień wydawania decyzji o przyznaniu stronie wsparcia miał całościowy nadzór nad organizacjami producenckimi na mocy ustawy, w tym obsługiwał programy operacyjne, o których mowa w art. 33 rozporządzenia nr 1308/2013. Organ ten miał z urzędu wiedzę, że skarżąca od dnia [...] grudnia 2008 roku jest członkiem organizacji [...] sp. z oo . Nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ świadczy o rażącym naruszeniu prawa tj. § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem organu nie zachodzą inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa ani przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła W. S. – [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Dyrektora OT ARR [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] dotknięta była wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia § 4 rozporządzenia RM pomimo, że: - przepisy budziły wątpliwości interpretacyjne już przed organem wydającym kontrolowaną decyzję, co do tego jakim podmiotom należy się wsparcie; - w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że istnienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji jest nie do pogodzenia z punktu widzenia zasad praworządności, ponieważ tylko forma wycofania była niezgodna z w/w przepisem, a skutki pozostały niezmienne; - rażące naruszenie prawa nie istnieje w samej treści kontrolowanej decyzji, a jest wynikiem nowych ustaleń faktycznych, że skarżąca była członkiem organizacji producentów [...] sp. z oo, co może stanowić podstawę wznowieniową, a nie nieważnościową. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazywała, że przedstawiona przez organy sytuacja prawna i faktyczna przerzuca całą odpowiedzialność za otrzymane rzekomo sprzecznie z prawem wsparcie na skarżącą. Należy jednak zauważyć, iż Dyrektor OT ARR w Warszawie nie był w stanie jednoznacznie wskazać jakie podmioty będą korzystać przewidzianego wsparcia. Przekazana została do sadowników informacja, iż każdy producent indywidualny, tak organizacje producenckie mogą składać powiadomienia celem wycofania produktów z rynku. Na ten fakt mogły mieć wpływ niejasne przepisy rozporządzenia nr 1031/2014 Zasadnym jest podniesienie, że § 4 ust.1 rozporządzenia RM stanowi o organizacjach producentów owoców i warzyw realizujących program operacyjny oraz o producentach nie będących ich członkami. W tej materii istnieje rozróżnienie pomiędzy prawodawstwem unijnym a przepisami krajowymi. Co więcej na początku realizacji programu wsparcia pojawił się problem jak należy rozumieć kwestię, że mają to być organizacje producentów realizujące program operacyjny w ogólności, czy też organizacje, które realizują program i przewidują w tym programie działania związane z sytuacjami kryzysowymi, ponieważ przepisy krajowe tego również nie przewidywały. W związku z tym nastąpił ,,chaos ‘’ ponieważ pracownicy Agencji Rynku Rolnego przestali rozróżniać podmioty uprawnione do otrzymania wsparcia. Skarżąca otrzymała informację, iż może dokonać wycofania produktów w ramach tego programu. Zdaniem skarżącej polski ustawodawca w rozporządzeniu RM działał ponad upoważnienie ustawowe ponieważ art. 12a ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ( DZ.U z 2012 roku, poz. 633 ze zm.) zezwalał jedynie na określenie kompetencji Agencji Rynku Rolnego, a nie określenie zasad przyznawania wsparcia, które zostało uregulowane w prawodawstwie unijnym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa nie polega tylko oczywistości naruszenia przepisu, ale przypisaniu takiej wady, która jest nie do pogodzenia ze społeczno gospodarczymi skutkami utrzymania wadliwej decyzji w mocy. Należy zauważyć, iż skarżąca jest producentem owoców, który według organów mógłby za pośrednictwem organizacji dokonać wycofania. Na tej podstawie nie istnieją skutki w postaci wzbogacenia skarżącej, czy też podwójnego dofinansowania tej operacji. Skarżąca nie była w ramach kontrolowanej decyzji podmiotem nieuprawnionym. Skarżąca tylko złożyła powiadomienie i dokonała wycofania w formie niezgodnej z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym dokonały ewentualnego błędu wyboru weryfikacji kontrolowanej decyzji o przyznaniu wsparcia. Dopiero po zgromadzeniu dodatkowych dowodów w postaci listy członków organizacji [...] sp. z oo w ramach trybu nieważnościowego została wydana zaskarżona decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej. Na tej podstawie dokonał nowych ustaleń faktycznych, a zatem przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a nie niewaznościowe. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11). Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, syg.akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629) Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego. Koncepcję wadliwości decyzji administracyjnej wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej( art. 7 i art.2 Konstytucji RP z 1997 roku, DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania wad decyzji uwzględniający rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu( pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku, syg. akt I OPS 2/12). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i z taką sytuacją mieliśmy w niniejszej sprawie ( wyroki NSA z dnia 9.02.2005 r, syg. akt II OSK 1134/04, z dnia 30.09.2010 r.syg. akt II OSK 1111/06). Zdaniem sądu dokonana przez organ ocena, iż skarżący, jako indywidualny producent będący jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej [...] sp. z oo, która uczestniczyła programie wycofywanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję nie był uprawniony do wystąpienia o przedmiotową pomoc jest uzasadniona. Wydanie w tej sytuacji rażąco naruszyło prawo obowiązujące w tym zakresie. Należy zgodzić się z organem, iż prezentowane stanowisko pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi, zarówno krajowymi, jak i unijnymi. Rozporządzeniem delegowanym Komisji(UE) nr 1031/2014 ustanowione zostały dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych warzyw i owoców. Zasadniczo pomoc finansowa na wycofania kierowana jest do organizacji producentów, co reguluje art. 4 powyższego rozporządzenia. Możliwa też jest pomoc finansowa do producentów indywidualnych, którzy nie są członkami organizacji producentów. Przepis art. 5 odnosi się do pomocy finansowej na wycofania dla producentów, którzy nie są członkami organizacji producentów. Zgodnie z art. 5.1 wyżej powołanego rozporządzenia pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem na : - operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust.4 rozporządzenia nr 1308/2013; - operacje wycofania do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja. W art. 5.3 powołanego rozporządzenia producenci, którzy nie byli członkami organizacji producenckiej zawierali umowę z uznaną organizacją producencką w odniesieniu do całkowitej ilości produktów, które mają zostać dostarczone na mocy niniejszego przepisu. Art. 5 .4 rozporządzenia stanowił, iż pomoc finansowa jest wypłacana producentom za pośrednictwem organizacji producenckiej. Art. 5 .5 rozporządzenia wskazywał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, np. przy niskim zorganizowaniu producentów w danym państwie członkowskim mogą umożliwić producentom, którzy nie są członkami uznanej organizacji, zastąpienie zawarcia umowy o której mowa w ust.3, powiadomieniem organu danego państwa. Zgodnie z art. 5.6 rozporządzenia nr 1031/2014 w przypadku gdy uznanie organizacji producentów zostało zawieszone na podstawie art.114 ust.2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, jej członków uznaje się za producentów niebędących członkami uznanej organizacji producentów do celów niniejszego artykułu. Realizacja przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej zostały określone w rozporządzeniu. Skarżąca będąc członkiem takiej grupy producenckiej złożyła nieprawdziwe oświadczenie, iż nie członkiem takiej grupy oraz oświadczyła, iż znane są jej zasady ubiegania się o pomoc w tym zakresie. Przywoływane rozporządzenie(WE) nr 1031/2014 w żadnym przypadku nie przewidywało możliwości przyznania pomocy w związku z wycofaniem owoców na bezpłatną dystrybucję dla producenta będącego członkiem organizacji w sposób regulowany dla producenta który jest członkiem takiej organizacji. Z tego względu nie można się zgodzić ze skarżącą, iż nie doszło do rażącego naruszenia obowiązujących przepisów jako indywidualny producent, który nie jest członkiem uznanej organizacji. Zgodnie z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2012 roku, poz. 86 oraz 2013, poz. 1537), który : - posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji, na której prowadzi swoją uprawę wynosi co najmniej 0,1 ha lub - prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis § 4 ust.2 rozporządzenia RM stanowi, iż wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku produktów w okresie, o którym mowa w art. 1 ust.3 lit.c) rozporządzenia nr 1031/2014, jeżeli zostały spełnione warunki w nim określone. W świetle przywołanych uregulowań prawnych nie istniały podstawy aby skarżąca jako indywidualny producent rolny uczestniczyła w programie pomocowym w sytuacji gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka [...] sp. z oo, której W. S. – [...] była członkiem. W takiej sytuacji faktyczno - prawnej mogła ona dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję za pośrednictwem swojej organizacji producenckiej. Dlaczego nie wystąpiła o przyznanie pomocy za pośrednictwem swojej grupy pozostaje niezrozumiałe. Fakt dokonania wycofania owoców z rynku jest jednym z warunków do otrzymania pomocy. Skarżąca nie spełniała warunków prawnych określonych w rozporządzeniu RM - § 4 ust. 1 i 2 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1031/2014 – art. 5 ust.1. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.