III OSK 4283/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2727/19 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r. II SA/Wa 2727/19, oddalił skargę A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] października 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. § 28 ust. 1 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: uchwała z 2009 r.) w zw. z § 26 ust. 3 uchwały z 2009 r. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie § 28 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 3 uchwały z 2009 r. i ponowne rozpoznanie wniosku z 2014 roku A. J. o zakwalifikowanie jej na listę osób do zawarcia umowy najmu po uprzednim zasięgnięciu opinii komisji mieszkaniowej, pomimo że § 28 ust. 1 uchwały, na który się powołuje Zarząd, na podstawie którego wydał zaskarżoną uchwałę, stosuję się tylko jeżeli osoba zakwalifikowała się na listę jak również § 26 ust. 3 uchwały stosuję się, gdy dana osoba zakwalifikowała się na listę, a sama uchwała z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] nie daje podstawy do ponownego rozpoznania wniosku po 5 latach wbrew woli wnioskodawcy w innym stanie faktycznym, co w konsekwencji naruszyło art. 7 Konstytucji, albowiem zarząd przekroczył swoje kompetencje określone uchwałą z 2009 r. działając poza granicami prawa i bez podstawy prawnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały, której w ogóle nie był upoważniony wydać, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 1 uchwały z 2009 r. poprzez nieuwzględnienie oświadczenia o dochodach składanych wraz z wnioskiem oraz na podstawie dokumentów potwierdzających na ten czas brak tytułu prawnego do lokalu i rozpoznanie wniosku na dokumentach uzyskanych bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co skutkowało wydaniem w wyroku oddalającego skargę; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności uchwały z [...] października 2020 r. nr [...] w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona; II. prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 2 uchwały z 2009 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca przekraczała minimum dochodowe w gospodarstwie jednoosobowym i posiadała tytuł prawny, podczas gdy w chwili składania wniosku nie przekraczała minimum dochodowego i nie posiadała tytułu prawnego, a w ocenie pełnomocnika rozpoznanie wniosku po 5 latach nie znajduję żadnych podstaw prawnych, tym bardziej żądanie od skarżącej zaświadczenia o dochodach czy oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że uchwala nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przedstawić należy jedynie istotne okoliczności sprawy, dla lepszego zrozumienia rozważań odnośnie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wniosek o przyznanie lokalu z zasobów gminy A. J. złożyła w marcu 2014 r. i początkowo (uchwałą z [...] października 2014 r.) Zarząd Dzielnicy [...] uznał się za niewłaściwy w sprawie z uwagi na to, że wnioskodawczyni zamieszkiwała w tym czasie w gminie [...] w rodzinie zastępczej. Na skutek jej skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19 stwierdził, że uchwała z [...] października 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok stał się prawomocny. Po tym wyroku ponownie rozpoznano wniosek A. J. uchwałą z [...] października 2019 r. Odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego nastąpiła z dwóch powodów: przekroczenia kryterium dochodowego (dochód ponad 3,3 tys. miesięcznie) i posiadania tytułu najmu do innego lokalu na czas oznaczony (§ 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.; uchwała z 2009 r.). Zarzuty skargi kasacyjnej dotykają dwóch kwestii: 1) tego, że uchwała nr [...] z [...] października 2019 r. została wydana w istocie bez podstawy prawnej, bo powołane w niej (jako podstawa prawna rozstrzygnięcia) przepisy uchwały z 2009 r. nie pozwalają na ponowne rozpatrywanie wniosku po 5 latach od jego złożenia, w odmiennym stanie faktycznym; 2) uchwała z 2009 r. nie pozwala na weryfikację po 5 latach dochodów i stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawczyni przed umieszczeniem jej na liście osób uprawnionych do przyznania lokalu. Zgodnie z § 26 ust. 3 uchwały z 2009 r. "Lista [osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu] podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełniania kryterium dochodowego. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy." Stosownie zaś do § 28 ust. 1 uchwały z 2009 r. "O skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia zarząd dzielnicy w drodze uchwały, z zastrzeżeniem, że jeśli od zakwalifikowania na listę lub ostatniej weryfikacji upłynęło więcej niż 6 miesięcy, umieszczenie tej osoby na liście poddaje się weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające wnioskodawcę do zawarcia umowy najmu lokalu." Z tych dwóch przepisów skarżąca kasacyjnie wyprowadza wniosek, że jeśli nie została wcześniej umieszczona na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, to nie było podstaw do weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające ją do zawarcia umowy najmu lokalu. Jest to teza z gruntu błędna. Hipotetycznie rzecz ujmując, skoro możliwa byłaby, ze względu na upływ czasu, weryfikacja uprawnień wnioskodawczyni w przedziale czasowym po umieszczeniu jej na liście (co w tej sprawie nie miało miejsca), a przed skierowaniem do zawarcia umowy najmu, to weryfikacja taka (ze względu na upływ czasu) jest też możliwa przed umieszczeniem na liście. W przeciwnym razie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu dokonywano by tylko po to, aby następnie z tej listy skreślić w wyniku weryfikacji. Z żadnego z przepisów uchwały z 2009 r. (w tym z § 28 ust. 1 i § 26 ust. 3) nie wynika, że spełnienie przesłanek z § 4 uprawniających do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych i w konsekwencji skierowania do zawarcia umowy najmu, dokonuje się na dzień złożenia wniosku. Przeciwnie, upływ czasu i ewentualna zmiana warunków mieszkaniowych i sytuacji dochodowej ma wpływ na status osoby wnioskującej o zawarcie umowy najmu z zasobów mieszkaniowych gminy. Faktem jest, że uchwała Rady Miasta st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. określając tryb rozpatrywania wniosków nie przewidywała sytuacji, kiedy z obrotu prawnego zostaje usunięta poprzednia uchwała (taki skutek ex nunc wywiera stwierdzenie, że uchwała z [...] października 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa – art. 94 ust. 2 u.g.n.) i zachodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku po kilku latach. Natomiast z faktu, że dopuszczalna jest weryfikacja okoliczności, o jakich mowa w § 4 uchwały z 2009 r., nawet po umieszczeniu na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, co może skutkować skreśleniem z listy, należy wyciągnąć wniosek (dokonując wykładni funkcjonalnej § 26 ust. 3 i § 28 ust. 1), że taka weryfikacja jest też dopuszczalna przed umieszczeniem na liście, jeśli wniosek rozpatrywany jest ponownie po kilku latach i nie kłuci się to z zasadą praworządności (zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji). Dysfunkcjonalne byłoby bowiem umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych tylko po to, aby przed skierowaniem do zawarcia umowy najmu dokonać skreślenia z listy po weryfikacji okoliczności z § 4 uchwały z 2009 r. Proces rozpatrywania wniosku, szczegółowo opisany w § 22 uchwały z 2009 r., przewiduje między innymi w ust. 3 i 4 wszelką możliwą analizę i weryfikację wniosku, w celu zaopiniowania go przez Komisję Mieszkaniową (§ 23 uchwały z 2009 r.). Zakłada się więc, że sytuacja dochodowa i mieszkaniowa wnioskodawcy ma być aktualna na dzień jego oceny przez Komisję Mieszkaniową i w chwili rozstrzygania przez Zarząd Dzielnicy (§ 24 ust. 1 uchwały z 2009 r.). W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że bezsporne jest, że na dzień podjęcia uchwały z [...] października 2019 r. skarżąca kasacyjnie nie spełniała kryteriów z § 4 uchwały z 2009 r. Zatem w takiej sytuacji oddalenie skargi przez Sąd I instancji nie narusza też art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na czas, jaki upłynął od złożenia wniosku do jego rozpoznania, uznając, że wyczerpuje to znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.