III OSK 2045/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.T. i J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 945/21 w sprawie ze skargi R.T. i J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.T. i J.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 października 2017 r. Prezydent Miasta [...] nakazał skarżącym, właścicielom działki nr ewid. [...]: 1. odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], 2. zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3. wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr ewid. [...] obr. [...] a działkami nr ewid. [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego. Decyzją z 7 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję z 16 października 2017 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19 oddalił skargę skarżących na decyzję z 7 sierpnia 2019 r. W dniu 19 lutego 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynął wniosek skarżących z dnia 7 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie zawiesiło postępowanie w tym przedmiocie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi skarżących na decyzję z 7 sierpnia 2019 r. Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1676/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19, a tym samym decyzja z 7 sierpnia 2019 r. uzyskała walor prawomocności. W związku z tym postanowieniem z 16 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podjęło postępowanie wznowieniowe. Decyzją z 16 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło uchylenia decyzji własnej z 7 sierpnia 2019 r. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 28 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy własną decyzję z 16 kwietnia 2021 r. Skarżący wnieśli skargę na decyzję z 16 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo Zarządu Dróg i Komunikacji [...] z 27 lipca 2017 r., z którego wynika, że istnieje możliwość odprowadzania wód opadowo-roztopowych z posesji przy ul. [...] do istniejącej w tej ulicy kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r., którą nakazano skarżącym odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], decyzja ta była wykonalna, a organ I instancji dysponował dokumentem potwierdzającym możliwość faktycznego i prawnego odprowadzania wód przez skarżących z ich posesji do istniejącej kanalizacji deszczowej. Dalsza weryfikacja tej decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym potwierdziła, że decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami prawa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. stała się ostateczną z datą jej wydania. Od tej daty należy oceniać, czy w sprawie istniały w sprawie nowe okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, a które uzasadniałyby weryfikację decyzji w trybie wznowienia postępowania. Okolicznością taką jest w tej sprawie zmiana decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), obejmującego m.in. działkę skarżących, po wydaniu której skarżący nie mogli już uzyskać zgody na wpięcie do kanalizacji deszczowej w ulicy [...] [...], a więc nie mogli zrealizować nakazu wynikającego z pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r. O zmianie pozwolenia wodnoprawnego skarżąca została poinformowana w piśmie Zarządu Dróg i Komunikacji [...] z 7 stycznia 2020 r. Z pisma tego nie wynika jednak, kiedy ta decyzja została lub ma zostać wydana, co ma istotne znaczenie w sprawie. Pozwolenie wodnoprawne zostało dołączone do akt postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika z niego, że Dyrektor Zarządu Zlewni [...] decyzją z 29 stycznia 2020 r. udzielił nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych m.in. z terenów przyległych do ulicy [...]. Decyzja z 29 stycznia 2020 r. nie może być zatem oceniona jako okoliczność istniejącą w dacie wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący w postępowaniu administracyjnym byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu skutecznie doręczono decyzję z 28 czerwca 2021 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt postępowania administracyjnego. Zarzut braku doręczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania pełnomocnikowi skarżących stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Strony i ich pełnomocnik uczestniczyli we wszystkich dalszych czynnościach organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 133 i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przez odstąpienie od uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wynika, że decyzja w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Miasta [...], w oparciu o którą wyrażono skarżącym zgodę na wpięcie ich nieruchomości do systemu kanalizacji deszczowej publicznej w ulicy [...], została uchylona po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji z 7 sierpnia 2019 r. Jeśli nawet nie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zastosowanie powinien znaleźć art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po drugie, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. weszła do obrotu prawnego i mogła stanowić podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji, podczas gdy nie została doręczona skarżącemu. Ponadto Sąd I instancji jako przesłankę uznania doręczenia tej decyzji za skuteczną wskazał doręczenie innej decyzji pełnomocnikowi skarżących. Po trzecie, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że brak doręczenia pełnomocnikowi skarżących postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, nie powoduje, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego i nie mogło wywołać zamierzonych skutków prawnych i nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały sformułowane również bardzo ogólnie i bez wskazania właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Norma z art. 133 p.p.s.a. dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (paragrafy), a norma z art. 134 p.p.s.a. na dwa paragrafy. Skarżący nie wskazali precyzyjnie, których jednostek redakcyjnych dotyczą zarzuty. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze, co już wyżej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie w jej granicach. Skarżący wskazali także, że naruszenie powołanych jako podstawy kasacyjne przepisów miało charakter rażący, nie wyjaśniając jednak na czym polegał kwalifikowany charakter tego naruszenia. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał dowodowy. W tej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy, o czym świadczą wskazywane w uzasadnieniu wyroku okoliczności właściwe dla przedmiotowej sprawy. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej we wniosku i będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu w zaskarżonej decyzji. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wynika to z tego, że skarżący powołują się w tym zakresie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 29 stycznia 2020 r. udzielającą Gminie Miastu [...] nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych m.in. z terenów przyległych do ulicy [...]. Natomiast poprzednio udzielone pozwolenie wodnoprawne nie stanowiło podstawy wydania decyzji z 7 sierpnia 2019 r., która to decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), a więc w związku z dokonaną przez skarżących zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Brak było zatem podstaw do oceny wniosku skarżących o wznowienie postępowania z punktu widzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 40 § 3 k.p.a. Zarzut ten dotyczy bowiem wejścia do obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Skarżący są w tej sytuacji niekonsekwentni, ponieważ kwestionując pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 7 sierpnia 2019 r. jednocześnie wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego tą ostateczną i prawomocną decyzją, a zatem przyjmują, że decyzja ta skutecznie weszła do obrotu prawnego. Należy mieć także na uwadze, że decyzja z 7 sierpnia 2019 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19 oddalił skargę, a skarga kasacyjna skarżących od tego wyroku została oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1676/20. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji nie będąc związanym granicami skargi, w tym również w zakresie skuteczności wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co jest jednym z podstawowych elementów kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nawet jeżeli nie zostaje to wprost wyrażone w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę. Kwestionowanie skuteczności doręczenia decyzji z 7 sierpnia 2019 r. na etapie skargi na decyzję o odmowie uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania i po prawomocnym zakończeniu kontroli legalności tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Uchybienie Sądu I instancji w postaci wskazania, że to zaskarżona decyzja z 28 czerwca 2021 r., a nie decyzja z 7 sierpnia 2019 r., została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżących, nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że ewentualne uchybienie w postaci doręczenia decyzji z 7 sierpnia 2019 r. wyłącznie skarżącej, która odebrała przesyłkę adresowaną łącznie do obojga skarżących, również nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie uszczupliło w żaden sposób uprawnień procesowych stron. Skarżący brali aktywnie udział w całym postępowaniu, w tym skutecznie wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończony wydaniem tej decyzji. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. w zakresie doręczenia pełnomocnikowi skarżących postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Również to uchybienie nie wpłynęło na uprawnienia skarżących, a ponadto umożliwiło im uzyskanie decyzji rozstrzygającej ich wniosek o wznowienie postępowania. Ewentualne uchylenie zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 czerwca 2021 r. tylko z powodu braku doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego, wyłącznie w celu doręczenia tego postanowienia, a następnie wydania decyzji w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania o tożsamej treści, stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu i byłoby zbędne z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania w związku z wnioskiem uczestnika postępowania zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. O kosztach postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., który to przepis nie przewiduje możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów na rzecz uczestnika postępowania.