I OSK 939/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 728/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. II SA/Ke 728/21 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł A. G. zaskarżając wyrok ten w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – dalej jako: "u.p.s." - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że zachowanie skarżącego jest równoznaczne z "brakiem współdziałania", 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi A. G. , w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a.", poprzez niedostrzeżenie błędnego stwierdzenia przez organy obu instancji, że zachowanie skarżącego opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest równoznaczne z "brakiem współdziałania" oraz, iż nie jest on zainteresowany uzyskaniem wsparcia ze strony organu, pomimo, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia takiej konkluzji; - art. 145 § 1 pkt. lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd Wojewódzki, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników w sprawie w wniosku A. G. o udzielenie pomocy finansowej, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia takiej konkluzji, a w granicach sprawy sąd pierwszej instancji winien był wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia o odmowie wyłączenia; - art. 99 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd Wojewódzki wniosku o odroczenie terminu rozpoznania sprawy, czym naruszono normy art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez uznanie, iż okoliczności wcześniej przedstawione świadczą o tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, pomimo, że dowody, które chciał przedłożyć skarżący były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, że organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji pominął zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania, a nie jedynie interesu organu co do możliwości udzielenia pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądami obu instancji zgodnie z art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 210 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz adwokata M. B. wynagrodzenia z tytułu pełnionej z urzędu funkcji pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W następnej kolejności wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii słuszności odmowy przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania, w tym przede wszystkim uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przez zainteresowanego otrzymaniem takiej pomocy. Wskazać trzeba, że sprawa niniejsza jest kolejną dotyczącą zasad współpracy A. G. z organami pomocy społecznej. Prawomocnymi wyrokami z dnia 30 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne A. G. w sprawach: o sygn. I OSK 1211/20, o sygn. I OSK 1212/20, o sygn. I OSK I OSK 1213/20, gdzie zagadnienie praw i obowiązków zarówno organów pomocy społecznej, jak i osób zwracających się o udzielenie takiej pomocy zostało wyczerpująco przedstawione. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko przedstawione w tych wyrokach, co do obowiązków osób wnoszących o przyznanie pomocy społecznej w pełni podziela. Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd miał na uwadze również, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, a ustawodawca przewidział pewne kryteria umożliwiające uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej, i każdy, kto chce otrzymać pomoc musi się im podporządkować (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r. sygn. I OSK 588/21 oraz wyrok NSA z 30 października 2020 r. sygn. I OSK 1211/20). 1. Mając na uwadze powyższe Sąd ustalił, że niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. Wskazane przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak odpowiednio, zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Sądowi znane są poglądy doktryny na temat zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane w sposób wadliwy, nie wskazując konkretnych dowodów podważających dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki ocenę. W takiej sytuacji, twierdzenia skargi kasacyjnej są gołosłowne i nie mają oparcia w aktach sprawy. 2. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie dążył do wykazania, że w granicach sprawy (sądowoadministracyjnej) Sąd Wojewódzki winien był wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia o odmowie wyłączenia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. Analiza akt sprawy wskazuje, że trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że w toku niniejszego postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego nie przedstawiono dowodu, który uprawdopodobniałby złą wolę czy niezgodne z prawem zachowania pracowników organu. Dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie potwierdza takich okoliczności. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. nie znajduje oparcia w dokumentacji akt sprawy. 3. Niezasadnie Sądowi zarzucono ponadto naruszenie art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, na wniosek Kolegium zawarty w odpowiedzi na skargę (k. 8 akt sąd.) oraz wobec braku zgłoszenia przez skarżącego, we wskazanym terminie od doręczenia zawiadomienia o złożonym wniosku, żądania przeprowadzenia rozprawy. O wniosku Kolegium w sprawie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne skarżący kasacyjnie został zawiadomiony przez Sąd Wojewódzki odrębnym pismem, którego odbiór w dniu 20 września 2021 r. A. G. potwierdził własnoręcznym podpisem (k. [...] akt sąd.). Sąd dostrzega, że w złożonej do Sądu Wojewódzkiego skardze skarżący podnosił, że chce przedstawić dowody w liczbie ok. 1700 dokumentów, a z uwagi na brak środków finansowych wnosił on o "odroczenie sprawy o pół roku". Skarżący wskazywał, że zamierza przedstawić dowody potwierdzające "złą wolę pracowników MOPR i przestępstwa, które popełnili na jego szkodę". Odnosząc się do złożonego wniosku dowodowego należy wskazać, że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną dotyczącą przyznania wnioskowanej pomocy. Ewentualne sprawy dotyczące odpowiedzialności karnej nie należą do właściwości sądów administracyjny. Jednocześnie, na podstawie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Domniemanie niewinności oznacza, że fakt popełnienia zabronionego czynu i popełnienia go w sposób zawiniony musi być udowodniony, tzn. wykazany w sposób przekonujący organowi orzekającemu o karze P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 42. To oznacza, że tak długo jak skarżący kasacyjnie nie jest w stanie przywołać prawomocnego wyroku, dotyczącego opisywanych przez niego przestępstw, tak długo osoby, którym skarżący kasacyjnie zarzuca popełnienie przestępstw korzystają z domniemania niewinności. 4. Całkowicie bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono ponadto naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z naruszeniem wskazanego przepisu. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). 5. Niezasadnie również skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 4 u.p.s. przez błędną jego wykładnię. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Na temat prawidłowej wykładni tego przepisu wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących A. G. Powtórzenia zatem wymaga, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna nie jest jednak przyznawana automatycznie każdej osobie, która się o nią zwróci. W zależności od formy wnioskowanego świadczenia, ustawa o pomocy społecznej precyzuje kryteria, od których spełnienia uzależnia przyznanie wnioskowanej pomocy. Ich brak, skutkujący decyzją odmowną organu, może prowadzić do sytuacji, że nawet najbardziej uzasadnione potrzeby bytowe nie będą uwzględnione. Okoliczności te muszą więc zostać szczegółowo ustalone przez organ administracji rozpatrujący sprawę, przy czym istotną rolę w gromadzeniu materiału dowodowego odgrywa rodzinny wywiad środowiskowy lub też jego aktualizacja. Jest on bowiem nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony aktywności, gdyż z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Taką też wykładnią art. 4 u.p.s. kierowały się orzekające w niniejszej sprawie organy i Sąd Wojewódzki. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 u.p.s. - poprzez błędną jego wykładnię. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.