I SA/Wa 394/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania E. P. (Skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość położona w gminie Z., obręb [...] C., powiat [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] Zadanie [...]: węzeł [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) w pkt 1 o ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie Z., obręb [...] C., powiat [...], objętą ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., w pkt 2 przyznał ustalone odszkodowanie w całości na rzecz właściciela nieruchomości - skarżącej i w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Za podstawę ustalenia odszkodowania organ przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Z. w dniu [...] lutego 2020 r., w którym oszacował on wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. W ocenie organu zaistniała też podstawa do powiększenia odszkodowania za tę nieruchomość o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to jest o kwotę [...] zł. Wysokość odszkodowania w łącznej wysokości wyniosła [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca powołała się na załączony do pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. wyciąg operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., który w dniu [...] sierpnia 2015 r. określił wartość działki sąsiadującej nr [...] na kwotę [...] zł (tj. [...]zł za m2) oraz na wyciąg z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2020 r. obejmującego sprzedaż działki nr [...] o pow. [...] ha sąsiadującej z działką nr [...] za kwotę [...] zł (tj. 250 zł za m2) w celu wykazania różnicy pomiędzy dostępnymi danymi, a wartością nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Z. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że wyceniana nieruchomość, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2006 r., położona była na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (10% powierzchni całej działki, tj. [...] ha) oraz pod teren drogi ekspresowej (teren węzła C., dróg krajowych nr [...] i [...]) (90% powierzchni całej działki, tj. [...] ha). Wartość rynkową części nieruchomości o pow. [...] m2 oszacowano na kwotę [...] zł, a nieruchomości o pow. [...] m2 oszacowano na kwotę [...] zł. Kwotę odszkodowania [...] zł Wojewoda [...] prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości. Z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne nieruchomości pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ta część nieruchomości została wyceniona w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w oparciu o zbiór nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast pozostała część nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, wyceniona została przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W ocenie organu, brak jest podstaw by uznać, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości ocenianej nieruchomości został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutów odwołania, to jest do przedłożonego przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. oraz wyciągu z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2020 r. organ stwierdził, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Z. Z. odniósł się m. in. do przedstawionych przez stronę dokumentów wskazując, że nieruchomość objęta załączonym aktem notarialnym miała inne niż szacowana nieruchomość przeznaczenie planistyczne, to jest tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy w ustalonych wartościach działek nr [...] i [...] wskazał, że różnica w wyliczonych wartościach wynika przede wszystkim z położenia 90% powierzchni nieruchomości na terenie przeznaczonym pod drogi z zakazem zabudowy. Powyższe zostało ustalone na podstawie zapisów ogólnych i szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor wyceny wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna m. in. ze względu na przeznaczenie. Dlatego też błędnym byłoby przyjęcie do wyceny całej powierzchni działki o przeznaczeniu inwestycyjnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości; - art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o budzącą uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i fachowości opinię rzeczoznawcy majątkowego; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności bez właściwego wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości przyjętą w opinii rzeczoznawcy majątkowego, a wynikającą z dowodów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego rzeczoznawcy, innego niż ten, który sporządził opinię w tej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości jest zdecydowanie zaniżona w stosunku do wartości rynkowej, czemu skarżąca dała wyraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanym do Wojewody [...]. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej rzeczoznawca Z. Z. nie wyjaśnił podstaw dla przyjęcia tak dużej różnicy przy ustalaniu wartości działki nr [...] i sąsiadującej z nią działki nr [...]. Wartość 1 m2 działki nr [...] została przez rzeczoznawcę wyceniona na 40,61 zł, podczas gdy wartość sąsiadującej z nią działki nr [...] została wyceniona przez tego samego rzeczoznawcę na kwotę 172,78 zł za 1 m2. Skarżąca, tak jak organ II instancji, nie posiada wiedzy fachowej, ani kompetencji w zakresie wyceny nieruchomości, ale przedstawiła dowody, które powinny uzasadnić wątpliwości odnośnie metody wyceny i wniosków zawartych w operacie rzeczoznawcy [...][....], które powinny skutkować przeprowadzeniem dodatkowej wyceny spornej nieruchomości. Skarżąca składała taki wniosek na etapie postępowania przed organami obu instancji oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], który to wniosek został jednak pominięty, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca przedstawiła operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2021 r. dla spornej działki nr [...] na zlecenie Skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z tego operatu na okoliczność aktualnej, rzeczywistej i rynkowej wartości spornej działki. Z operatu tego wynika, że aktualna, rzeczywista i rynkowa wartość spornej działki wynosi [...] zł, a więc znacząco odbiega od wartości przyjętej przez rzeczoznawcę wykonującego operat na zlecenie organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że wartość działki wskazana w operacie sporządzonym na jej zlecenie jest zbieżna z pozostałymi przedstawionymi przez nią dowodami w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu na rzecz Skarżącej odszkodowania, zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - w zakresie nieuregulowanym w jej Rozdziale 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 powołanej ustawy). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn.. akt I OSK 2761/19). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, zauważyć należy, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornych działek miało istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób przedstawiony w ust. 3 § 36 powołanego rozporządzenia. Z kolei z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zaakceptowały przyjęcie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Z. w dniu [...] lutego 2020 r., stanowiącym podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, że wyceniana nieruchomość (sporna działka nr [...]) według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lipca 2006 r., na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. położona była na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (10% powierzchni całej działki, tj. [...] ha) oraz pod teren drogi ekspresowej (teren węzła [...]., dróg krajowych nr [...] - 90% powierzchni całej działki, tj. [...] ha). Wartość rynkową części nieruchomości o pow. [...] rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł, a nieruchomości o pow. [...] oszacował na kwotę [...] zł. Przeprowadził analizę korzyści, która wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne. Stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia określonej wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod zabudowę wielofunkcyjną, a w części przeznaczonej pod drogi przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia. Kwotę odszkodowania [...] zł Wojewoda [....] prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie, o którym mowa wart. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organy, zgodnie z którą operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości ocenianej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne nieruchomości pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ta część nieruchomości została wyceniona w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o zbiór nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, a pozostała część nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, wyceniona została przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W świetle treści powyższego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1377/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10). Skoro w tej sprawie organy zasadnie uznały, że operat szacunkowy z dnia 24 lutego 2020 r. został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie, to nie było celowe sporządzanie kolejnego operatu, o co wnioskowała Skarżąca. Ponadto, Skarżąca mogła skorzystać z możliwości oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11), co również trafnie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odniósł się również do przedłożonego przez Skarżącą przy piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., w którym określono m. in. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł oraz wyciągu z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2020 r. obejmującego sprzedaż działki nr [...] o pow. [...] ha sąsiadującej z działką nr [...] za kwotę [...] zł. W tym celu pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. prawidłowo zwrócił się do rzeczoznawcy Z. Z., który w odpowiedzi (pismo z dnia [...] czerwca 2020 r.) odniósł się m. in. do przedstawionych przez stronę dokumentów wskazując, że nieruchomość objęta załączonym aktem notarialnym miała inne niż szacowana nieruchomość przeznaczenie planistyczne. Ponadto, odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy w ustalonych wartościach działek nr [...] i [...] wskazał, że różnica w wyliczonych wartościach wynika przede wszystkim z położenia 90% powierzchni nieruchomości na terenie przeznaczonym pod drogi z zakazem zabudowy. Powyższe zostało ustalone na podstawie zapisów ogólnych i szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor wyceny wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna m. in. ze względu na przeznaczenie. Dlatego też błędnym byłoby przyjęcie do wyceny spornej działki całej powierzchni działki o przeznaczeniu inwestycyjnym. W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia są przekonujące i zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy. Dlatego w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organy prawidłowo oceniły i zaakceptowały przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanej metodologii wyceny spornej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównywanych do wyceny spornej działki. Zdaniem Sądu, ocena ta odpowiada prawu i pozostaje w zgodzie z treścią art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie. Mimo powyższego wniosku, Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] marca 2021 r. dla spornej działki nr [...] na zlecenie Skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A. U., załączonego przez Skarżącą przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, bowiem operat ten został sporządzony w dniu [...] marca 2021 r. i przedstawiony w toku postępowania sądowego, a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd dopuścił ten dowód z uwagi na podnoszone przez Skarżącą konsekwentnie w toku całego postępowania zarzuty i wątpliwości pod adresem operatu z dnia [...] lutego 2020 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Ocena tego dowodu uzupełniającego nie wpłynęła jednak w żaden sposób na dokonaną przez organy ocenę operatu z dnia [...] lutego 2020 r. Zdaniem Sądu, w operacie z dnia [...] marca 2021 r. rzeczoznawca za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej w tej sprawie przyjął bowiem nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym, to jest przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W opisanych okolicznościach należało bowiem uznać, że ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość na podstawie operatu z dnia [...] lutego 2020 r. odpowiada prawu, co trafnie stwierdziły organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.