I OSK 2761/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 175/19 w sprawie ze skargi I. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 5050 zł (pięć tysięcy pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 175/19, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] Funduszu [...] w W. kwotę 7 417,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 wyroku). Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta C., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) – zwanej dalej specustawą drogową, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a.: 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w C. obręb [...], oznaczoną jako działka [...] o pow. 220 m2 (powstałą z podziału działki [...] obr. [...]) i działka [...] o pow. 212 m2, nabytą z mocy prawa przez Powiat C., zgodnie z decyzją nr [...] Starosty C. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego w C. - część 2 - przebudowa zachodniej części ul. [...] i budowa ronda na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] wraz z sieciami kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego. Rozbiórka i budowa fragmentów sieci elektrycznej, teletechnicznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej", w wysokości: 135.144 zł na rzecz: a) dotychczasowego właściciela nieruchomości: Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Wojewodę Śląskiego w wysokości 33.396,00 zł; b) dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości: [...] Funduszu [...] z siedzibą w W. w wysokości 101.748.00 zł; 2. orzekł, że odszkodowania ustalonego w pkt 1 nie powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej; 3. orzekł, że odszkodowanie ustalone w pkt. 1 płatne jest jednorazowo przez Burmistrza Miasta C. W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wskazał, że przejęta nieruchomość leży w terenach: częściowo oznaczonych symbolem 1KDL - teren drogi publicznej lokalnej i częściowo oznaczonych symbolem 1UC - teren pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i usług. W dniu [...] maja 2016 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, którego wartość dowodowa została podważona przez Wojewodę Śląskiego w decyzji z dnia [...] października 2017 r. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] marca 2018 r. sporządził nowy operat szacunkowy, podkreślając, że składnikiem trwale związanym z przedmiotowym gruntem są jego naniesienia (tj. nawierzchnia asfaltowa, częściowe ogrodzenie płotem siatkowym w ramach, bariera energochłonna, fragment murku oporowego - podmurówki). Starosta uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł [...] Fundusz [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda podkreślił, że wycenę gruntu w stosunku do części nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi przeprowadzono stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 2076, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się zaś do części nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi rzeczoznawca majątkowy przyjęła 13 transakcji podobnych. Do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu biegła zastosowała przepis § 29 powołanego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda nie stwierdził uchybień co do formy operatu, jak też sposobu i metody jego sporządzenia, i podkreślił, że skoro wyceniana działka miała różne przeznaczenia, to biegła postąpiła prawidłowo, wyceniając część działki z uwzględnieniem przeznaczenia usługowego a pozostałą część z uwzględnieniem przeznaczenia komunikacyjnego. Z kolei, z uwagi na fakt, że inwestor wszedł w posiadanie nieruchomości dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. a dotychczasowy użytkownik wieczysty do dnia [...] marca 2016 r. nie uzewnętrznił swojej woli w sprawie jej wydania, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Zatem, zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie odmówił podwyższenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Waloryzacja odszkodowania nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] Fundusz [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Cieszyńskiego oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący postawił zarzut naruszenia: I. przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności: 1. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie: – wyrażające się w dokonaniu wyceny wartości działek skarżącego wedle stanu przeznaczenia istniejącego po wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. częściowo jako działki o przeznaczeniu drogowym i częściowo uwzględniając ceny transakcyjne nieruchomości położonych w obszarach zabudowy usługowo-handlowej, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami działka ta powinna być wyceniona wyłącznie jako działka na tereny usługowe (symbol 1 UC), na których usytuowane są obiekty handlowo-usługowe o dużej powierzchni; – wyrażające się w bezpodstawnym porównaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej na usługi do działek o charakterze usługowym bez odniesienia się w jakikolwiek sposób do działek wykorzystywanych w celach usług wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które są dużo droższe niż zwykłe nieruchomości usługowe; 2. art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne porównanie wartości nieruchomości w C. do innych nieruchomości, bez odniesienia się do zastosowania szerzej metody porównawczej nieruchomości usytuowanych na rynku regionalnym, lokalnym, a nawet z uwagi na umiejscowienie C. w pasie granicznym nieruchomości po drugiej stronie granicy na terytorium Czech; 3. § 36 ust. 1 i 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n., poprzez nieprawidłowe zaniżenie wartości części składowych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia wartości całej nieruchomości oraz nieprawidłowego porównywania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 4. § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie bez należytego, szczegółowego uzasadnienia, że na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, występuje bardzo ograniczony zakres transakcji sprzedaży nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego; 5. § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieuzasadnienie dlaczego istnieje brak możliwości obliczenia odszkodowania z uwzględnieniem zasad określonych w § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia; 6. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania okoliczności, iż wydano organowi nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że za brak wydania nieruchomości w marcu 2016 r. przez poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości odpowiada bezpośrednio skarżący, podczas gdy istniała po stronie użytkownika wieczystego [...] wola przekazania niezwłocznego nieruchomości na cele inwestycji publicznej, na co jednak organ się nie zdecydował, a nadto wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego [...] w marcu 2016 r. był użytkownikiem wieczystym nieruchomości - jak bowiem wskazuje treść opinii biegłego, czy decyzji Starosty C. z [...] czerwca 2018 r. już wtedy skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości (świadczy o tym również odpis Księgi Wieczystej), a tym samym nie może być mowy o odmowie w tym czasie przekazania nieruchomości gminie C. przez inwestora będącego skarżącym w niniejszym postępowaniu; 7. art. 18 ust. 3 specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie w wyliczeniu wysokości odszkodowania jego waloryzacji; II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ I instancji przedmiotowego postępowania w sposób opieszały, w szczególności, poprzez brak wszechstronnego rozważenia dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego w postaci m.in. planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji z której wynika, jakie znaczenie ma nieruchomość wywłaszczona dla inwestycji skarżącego oraz jaka jej atrakcyjność zważywszy na jej przeznaczenie, tj. budowę wielkopowierzchniowego budynku handlowo-usługowego, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności zagadnienia związanego z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie; 2. art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, przede wszystkim nieprzeanalizowanie jego nieprawidłowości, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy; 3. art. 8 k.p.a., przez błędną, nieuzasadnioną prawnie interpretację przepisów prawa materialnego oraz podjęcie niezrozumiałych działań skutkujących znaczącym obniżeniem wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, wskutek czego wydanie decyzji niekorzystnej dla obywatela, pogarszającej jego byt w państwie prawa, zmuszając go do ograniczania jego działalności i nieuzyskanie z tego tytułu należnej rekompensaty w postaci odpowiedniej kwoty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] Funduszu [...] w W. kwotę 7 417,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 wyroku). Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. musiało skutkować jej uchyleniem. Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy. W świetle bowiem art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sąd wskazał, że faktem jest, że według dominującego orzecznictwa, sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Sąd zauważył przy tym, że podobieństwo nieruchomości, które oceniano w operacie (przyjęto bowiem metodę porównawczą – s. 19 operatu z [...] marca 2018 r.), jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie. Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Tymczasem, jak zauważył Sąd, rzeczoznawca do porównania przyjął działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: np. w zakresie nieruchomości pod zabudowę usługowo–handlową od 200 m2 do 4630 m2. Z kolei, w zakresie gruntów pod drogi od 4 m2 do 818 m2. Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął wskazanej analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptował Wojewoda, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytaczając jedynie ogólnikowe formuły o poprawności operatu oraz zaniedbaniach strony, która nie wystąpiła z żądaniem oceny operatu przez organizację rzeczoznawców. Sąd podkreślił, że operat nie jest załącznikiem do decyzji, by można było pominąć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia analizy, które mają uzasadniać przyznanie określonych praw, czy (z drugiej strony) nałożenie konkretnych obowiązków, w tym finansowych (tym bardziej w zakresie dotychczas spornym). W niniejszej sprawie uprawnienie jednej strony do otrzymania odszkodowania wiąże się z obowiązkiem wypłaty tego odszkodowania przez inny podmiot (Gminę). Nawet jeśli organ nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości, to operat powinien być tak skonstruowany i uzasadniony, by mógł podlegać weryfikacji (ocenie) z punktu widzenia zgodności z przepisami i potem, by organ – na jego podstawie – mógł stosowne analizy poczynić w uzasadnieniu decyzji (w szczególności w zakresie w toku sprawy spornym). Dokonanie tej oceny jest niezbędne, a odesłanie strony w decyzji do samego operatu i skwitowanie, iż rzeczoznawca ma status osoby zaufania publicznego narusza m. in. zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd stwierdził następnie, że skoro została zakwestionowana możliwość wykorzystania dowodowego złożonej w sprawie opinii prywatnej rzeczoznawcy, to – w razie wątpliwości – należało zwrócić się do strony o doprecyzowanie czy stanowisko zawarte w takiej opinii jest osobistym stanowiskiem strony, po to, by rzeczoznawca działający na zlecenie organu ustosunkował się do tego rodzaju argumentacji i w tym kontekście doprecyzował swój operat. Sąd podkreślił, że nie stoi temu na przeszkodzie art. 157 ust. 2 u.g.n., według którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Strona ma prawo podnoszenia zarzutów wobec niekorzystnej dla niej wyceny nieruchomości (i to zarzutów nawet bardzo szczegółowych), a rzeczoznawca winien do takiej argumentacji odnieść się. Dalej, Sąd wskazał, że nie wszystkie argumenty skargi były jednak zasadne. Z przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Wychodzenie z oceną poza obszar kraju, np. na rynek czeski, jakby chciał tego skarżący, nie jest zasadne. Nieruchomość wyceniana w niniejszej sprawie, w różnych częściach miała różne przeznaczenie. Wynikało to z planu miejscowego, co zostało wzięte pod uwagę. Waloryzacja odszkodowania nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości odszkodowania. Organ rozstrzyga wyłącznie w ramach podstawy prawnej, zarówno materialnej, jak i procesowej, a poza ten zakres wychodzić nie może (art. 6 k.p.a.). Sąd wskazał, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Zdaniem Sądu, wszystkie te uchybienia powołanym przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. W szczególności kwestia powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ma obecnie znaczenie wtórne, skoro nie ustalono prawidłowo wartości wyjściowej. Sąd zaznaczył, że choć skarżący kwestionował decyzję organu I instancji jedynie w części, która go dotyczyła, to jednak rozstrzygnięcie to nie było podzielne i należało je uchylić w całości. Ustalono bowiem jedno łączne odszkodowanie, które następnie rozdzielono na Skarb Państwa i skarżący Fundusz. Kończąc, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy umożliwić stronie ustosunkowanie się do sporządzonego operatu szacunkowego, dać rzeczoznawcy możliwość odniesienia się do zarzutów wobec wyceny i dokonać w decyzjach szczegółowej oceny operatu szacunkowego pamiętając, że operat nie jest załącznikiem do decyzji i to ona winna należycie uzasadniać rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie spornym. Dodatkowo, Sąd zauważył, że NSA na podstawie art. 176 u.g.n. przyjmuje stanowisko (które nie jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie), że jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią rzeczoznawcy, wówczas podlega on wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Stąd, w kolejnym postępowaniu należy zasięgnąć opinii innego rzeczoznawcy. Wadliwość pierwotnego operatu była przy tym w niniejszej sprawie podstawą zlecenia przez Wojewodę wykonania kolejnego operatu, ten jednak został sporządzony przez tą samą osobę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie postawił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, mimo że takie naruszenia procedury przez organy obu instancji nie miały miejsca i błędne ustalenie, że: - organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, brak dokonania analizy operatu szacunkowego w uzasadnieniu w spornym zakresie, brak doprecyzowania, czy stanowisko zawarte w opinii prywatnej jest stanowiskiem strony, odesłanie strony do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytoczenie ogólnikowych formuł o poprawności operatu, co narusza zasadę przekonywania, bezrefleksyjne przerzucenie na rzeczoznawcę obowiązków dokonania analiz i uzasadnienia ich wyników, w sytuacji, w której, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ prowadzący postępowanie nie dysponuje wiadomościami specjalnymi i nie może merytorycznie kwestionować opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie jest też zadaniem organu żądać od biegłego wyjaśnień, dlaczego nie przyjął innych cech nieruchomości, lecz wykazanie jakie cechy w jego branżowej ocenie miały znaczenie dla wartości nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy podlegała ona oddaleniu; - organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, gdyż zdaniem Sądu wszystkie uchybienia stwarzały podstawę do uchylenia tej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne związanie organów obu instancji wskazaniem, dotyczącym wyłączenia rzeczoznawcy Joanny Wadowskiej z udziału w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia odszkodowania, które toczyć się będzie w przypadku uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji; Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie postawił również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie przez Sąd, mimo braku wiadomości specjalnych, że powierzchnia działki w analizowanej sprawie, miała duże znaczenie przy doborze nieruchomości porównywanych przy wycenie, natomiast art. 4 pkt 16 u.g.n. zawiera katalog otwarty cech nieruchomości, wpływających na jej wartość, o których wyborze decyduje wyłącznie biegły przy określaniu wartości nieruchomości, na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Fundusz [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zauważyć na wstępie należy, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Podstawowym dowodem w takiej sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości. Przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi bowiem, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości a jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowane zostały w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie a następnie sądu. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego i sądu. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest zaś do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem operat pełni podobną rolę. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego należy sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564). Organ i sąd powinni dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym a stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Dlatego też, sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego. Konieczna jest w toku postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie było ocenienie czy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie decyzją Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r., stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. Z kolei, obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę od decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego było dokonanie oceny czy operat ten trafnie został przez Starostę C. i Wojewodę Śląskiego oceniony. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera zaś oceny operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2018 r. w wymaganym zakresie, na potrzebę czego wskazywały także zarzuty wniesionej do Sądu skargi. Sąd I instancji w uzasadnianiu kontrolowanego wyroku w odniesieniu do operatu szacunkowego przyjętego za podstawę orzekania wskazał jedynie, że rzeczoznawca do porównania przyjął działki o dużej rozpiętości powierzchniowej, np. w zakresie nieruchomości pod zabudowę usługowo-handlową od 200 m2 do 4630 m2 a w zakresie gruntów pod drogi od 4 m2 do 818 m2. Sąd nie ocenił przy tym, czy przyjęte nieruchomości mogą być uznane za nieruchomości podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości wycenianej. Sąd wskazał tylko, że orzekające w sprawie organy nie dokonały stosownych analiz w tym zakresie. Brak jest natomiast stanowczej wypowiedzi Sądu w tej kwestii. Sąd przedstawił swoje stanowisko wyłącznie w odniesieniu do miarodajnego rynku nieruchomości. Sąd stwierdził bowiem, powołując się na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, że wychodzenie z oceną rynku poza obszar kraju, np. na rynek czeski, jakby chciał tego skarżący, nie jest zasadne. Sąd wskazał także, że nieruchomość wyceniana w różnych częściach miała różne przeznaczenie, co wynikało z planu i co zostało wzięte pod uwagę. Sąd nie dokonał natomiast analizy uwzględnionego przeznaczenia w odniesieniu do ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę. Sąd stwierdził również, że nie ustalono prawidłowo wartości wyjściowej, nie uzasadniając tego stwierdzenia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w żadnym innym miejscu nie odnosi się do przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego a przywołane odniesienia są niezrozumiałe. Mimo dokonania pobieżnej oceny operatu szacunkowego, przyjętego w niniejszej sprawie za podstawę orzekania, Sąd I instancji stwierdził, jak należy wnioskować z uzasadnienia wydanego wyroku, że operat ten został sporządzony wadliwie. Sąd nie wskazał przy tym na czym konkretnie owa nieprawidłowość operatu polega. Jednocześnie, Sąd I instancji wskazał, że "wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji". Z uzasadnienia wydanego wyroku nie można ponownie wywnioskować, jakie przepisy postępowania Sąd miał na myśli. Wprawdzie, na wstępie uzasadnienia prawnego Sąd I instancji przytoczył szereg przepisów k.p.a. oraz specustawy drogowej, jednakże stwierdzając, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, Sąd nie wyjaśnił na czym ta nieprawidłowość polega i czego konkretnie dotyczy. Na końcu uzasadnienia Sąd wskazał, że jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią rzeczoznawcy wówczas podlega on wyłączeniu stosownie do treści art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Ze stwierdzenia Sądu nie wynika przy tym, czy zarzut ten dotyczy kontrolowanego przez Sąd postępowania, czy jest jedynie wskazówką do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego, w toku ponownie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, kolejnego operatu szacunkowego, dotyczącego wartości przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania nie może być kwalifikowany jako wystąpienie przesłanek jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Niewątpliwie bowiem zgodnie z treścią art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przesłanki, o których mowa w tym przepisie, dotyczą zaś wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. W świetle art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (małżonek oraz krewni i powinowaci do drugiego stopnia, osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli); w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, w której podstawę określenia jego wysokości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości, tj. nie może już sporządzić nowego operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. W opisanej wyżej sytuacji odmienna wykładnia przepisów prawa, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Wskazać należy, iż o ile w aspekcie proceduralnym rola rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to jednak z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości wymaga uwzględnienia także jego odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Analiza art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 84 § 2 K.p.a., prowadzi do wniosku, że ustawodawca celowo rozróżnił i odrębnie określił pozycję procesową rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) są wykonywane przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 § 1-3 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" – pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się zatem zasadne. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wykazał podstaw do dokonanego w kontrolowanym wyroku uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] czerwca 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając skargę w tej sprawie, Sąd I instancji, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, dokona merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy