III OSK 4362/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 634/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] S.A. w L. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność decyzji [...] S.A. w L. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] S.A. [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] ; 3) zasądza od A. B. na rzecz [...] S.A. w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 634/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. uchylił decyzję [...] S.A. [...] (zwanej dalej Spółką) z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 21 stycznia 2020 r. A. B. zwrócił się do [...] S.A. w L. Oddział [...] o udostępnienie mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wszystkich dokumentów związanych z lokalizacją słupa energetycznego nr [...], posadowionego na należącej do niego działce ew. nr [...]. Pismem z 3 lutego 2020 r. Spółka, uznając, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zażądała od wnioskodawcy wskazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, dlaczego udostępnienie informacji na temat słupa energetycznego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi w piśmie z 14 lutego 2020 r. skarżący stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także sprecyzował żądanie, wyjaśniając, że domaga się udostępnienia kopii dokumentacji związanej z budową infrastruktury linii energetycznej, tj. planów, projektów oraz decyzji administracyjnych zezwalających na usytuowanie urządzeń elektroenergetycznych na ww. działce. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Spółka, powołując art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówiła udostępnienia informacji. Wskazała, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, która wyłączona jest od obowiązku udostępnienia (art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ww. ustawy oraz zarządzenie Nr [...] Prezesa Zarządu [...] S. A. z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa [...]). Spółka wyjaśniła również, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach z ograniczonym do nich dostępem dla wąskiego grona uprawnionych pracowników i mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem wiążą się z możliwością wykorzystania informacji przez innego przedsiębiorcę. Ponadto Spółka stwierdziła, że tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, a więc dotyczą funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Spółka objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególny znaczeniu gospodarczo – obronnym. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył skarżący. Decyzją z [...] marca 2020 r. Spółka na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Skargę na powyższą decyzję złożył A. B., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego żądana przez niego informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak wyjaśnił, chciał dowiedzieć się, na jakiej podstawie został umieszczony słup na jego działce, jaki ma przebieg sieć energetyczna i czy możliwym będzie przesunięcie słupa w inne miejsce. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Spółka – co do zasady – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), gdyż do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego. Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Następnie Sąd pierwszej instancji rozważał, czy żądane informacje powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle art. 1 oraz w kontekście nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Wskazując na poglądy orzecznictwa i doktryny, Sąd zwrócił uwagę, że to ostatnie będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji tego przyjęto, że wówczas wnioski składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądane przez skarżącego informacje są mu potrzebne, albowiem chciałby "przesunąć słup stojący na jego działce, którego usytuowanie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomością". Zatem uzyskanie informacji publicznej zmierza do realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego opartego na prawie własności, możliwego do załatwienia na gruncie postępowania przed sądem powszechnym. W tej materii, abstrahując od generalnej reguły onus probandi (art. 6 K.c.), Sąd zwrócił uwagę na przepisy art. 129 § 1 i art. 248 § 1 K.p.c. Zdaniem Sądu, przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może stać się informacja dotycząca indywidualnego, prywatnego interesu, a którą to informację można pozyskać w innym trybie. Skoro zatem do żądanej informacji, nie mają zastosowania przepisy ustawy, to nie można uznać jej za informację publiczną w szerokim znaczeniu, tj. zgodnie z art. 61 Konstytucji RP. Wychodząc z założenia, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, wydawanie decyzji o odmowie jej udostępnienia było niewłaściwe – forma ta jest zastrzeżona wyłącznie dla takich sytuacji, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Jeżeli natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub można ją pozyskać w innym trybie, wystarczy pisemnie poinformować o tych okolicznościach wnioskującego. Sąd zwrócił również uwagę, że analogiczne sprawy były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak na wstępie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. "art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 5 ust. 2" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że ww. przepisy mogły stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] lutego 2020 r. podczas, gdy w istocie skoro, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej, wydanie przez [...] S.A. [...] rzeczonych decyzji nie było właściwe oraz zostały wydane bez podstawy prawnej, co jednocześnie stanowiło rażące naruszenie prawa, - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, pomimo, iż rzeczone decyzje winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności, 3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2020 r. pomimo iż ww. decyzje winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności, albowiem zostały wydane bez podstawy prawnej, co jednocześnie stanowiło rażące naruszenie prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi względnie stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się w przedmiotowej sprawie jej rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Spółka akceptuje co do zasady ocenę materialnoprawną zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do braku obowiązku udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem jednak Spółki, jeżeli Sąd uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to decyzje Spółki zostały wydane bez podstawy prawnej, co może stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do zastosowania przez Spółkę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, zauważyć należy, że przedstawione w niej zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy wydane w sprawie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Zarzut ten jest uzasadniony. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepisy K.p.a. są stosowane zatem w sprawach udostępnienia informacji publicznej tylko gdy są spełnione łącznie dwie przestanki: Po pierwsze, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA 2867/02) "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", a więc w sytuacji, jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, w sprawie organ ma wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzję umarzającą postępowanie, gdy wnioskodawca oświadczy, że nie chce ponosić kosztów udostępnienia lub nie jest zainteresowany otrzymaniem informacji w formie lub na nośniku zaproponowanym przez podmiot zobowiązany. W pozostałych wypadkach stosuje się tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że wnioskodawca albo w drodze czynności materialno – technicznej otrzymuje żądaną informację lub jest powiadomiony o tym, że podmiot zobowiązany nie posiada informacji publicznej albo żądane dane nie są informacją publiczną. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni naraża się na zarzut bezczynności. Tak zatem, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy pismo informacyjne (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 i 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 243/07). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, zwracając się do Spółki o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku, nie kierował się troską o sprawy publiczne. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi wynika, że dane których on zażądał od Spółki są mu potrzebne, albowiem chciałby przesunąć słup stojący na jego działce, którego usytuowanie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomością. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca w ten sposób wykazał swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro zatem sprecyzowany w toku postępowania wniosek o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy skarżącego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to oznacza, że nie dotyczy on informacji publicznej. Konstatacja, że wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie, oznacza, że także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest usprawiedliwiony, ponieważ Sąd pierwszej instancji powinien w takiej sytuacji stwierdzić nieważność zaskarżanych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2020 r., które zostały wydane na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej wykazano, do rozpoznania wniosku nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wniosek ten nie dotyczył informacji o sprawach publicznych, lecz informacji we własnej, indywidualnej sprawie. Zatem prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku byłoby poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wobec tego zaskarżona decyzja z [...] marca 2020 r. r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2020 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia ich nieważności. Powyższy pogląd na tle analogicznych przedmiotowo spraw został przedstawiony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest podzielany również przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2817/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 404/20 oraz 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3943/21). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.