II OSK 3469/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 56/18 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz K.Z. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. II SA/Gl 56/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Po raz kolejny rozpoznając sprawę (dwie poprzednie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w trybie odwoławczym) Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nakazał skarżącemu K.Z., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] k.m. [...] obręb [...], położonych w [...] w rejonie ul. [...], poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. Według zapisów obowiązującego planu, przedmiotowe działki znajdują się na terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, terenach przeznaczonych pod drogi klasy wewnętrznej oznaczonych symbolem 17 KDW oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczonych symbolem 43 MN. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. zaskarżoną w sprawie, na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając że zarówno ustalenia jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł wymieniony na wstępie skarżący, zarzucając decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.; art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w powiązaniu z art., 10 § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż bezsporne jest, że pomiędzy 2009 r. a 2013r. skarżący dokonał zmiany zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Na tym obszarze nie obowiązywał wówczas miejscowy plan. Zatem skarżący winien uzyskać na tę zmianę decyzję o warunkach zabudowy. Decyzji takiej jednak nie uzyskał. Doszło więc do nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu, a to stanowiło wówczas przesłankę do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu decyzji po raz trzeci (dwie poprzednie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy) dla przedmiotowego terenu obowiązywał już miejscowy plan (uchwała z dnia [...] czerwca 2017 r.). Działki skarżącego, których dotyczy postępowanie znajdują się na obszarach oznaczonych w planie jako tereny zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, tereny przeznaczone pod drogi klasy wewnętrznej oznaczone symbolem 17 KDW oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczone symbolem 43 MN. Dopuszczalna jest tam także zabudowa (uzupełniająca) usługowa. Przy czym z treści § 4 pkt 22 planu wynika, iż przez zabudowę usługową należy rozumieć usługi stanowiące uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pod tym pojęciem należy rozumieć: tereny opieki zdrowotnej (typu domy opieki, przychodnie) i socjalnej, usługi administracyjne, usługi bankowe, handlu, gastronomi, usługi turystyki (hotele), usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe oraz inne o podobnym charakterze. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż organy administracji prawidłowo uznały, że działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów planu. Można nawet stwierdzić, iż stoi ona w sprzeczności (ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie) z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej. Niezależnie od tego wspomniano, że plan miejscowy w takich przypadkach przewiduje, iż funkcja zabudowy mieszkaniowej i usługowej mogą występować łącznie. Bez znaczenia jest podniesiona przez pełnomocnika skarżącego argumentacja, iż przedmiotowa działalność była prowadzona przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Przed wejściem w życie wspomnianego planu, co wyżej wykazano, zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości była również nielegalna (bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). Trudno zatem wysnuć tezę, iż postępowanie niezgodne z prawem, z chwilą wejścia w życie nowego planu, stało się legalne. Sąd ocenił także, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi wskutek błędnego przyjęcia, iż organy administracyjne wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy nie zebrano i nie rozważono w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym pominięto, a także w części nie ustalono okoliczności: - iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajdują się działki o numerach [...], które od lat, jak i aktualnie użytkowane są na działalność gospodarczą, w tym m.in. produkcję wyrobów hutniczych, - iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego przy ulicy [...] znajduje się droga, którą odbywa się duży ruch samochodów, w tym również samochodów typu TIR, - iż w odległości ok. 80 m od przedmiotowych działek skarżącego znajduje się cmentarz, - iż bezpośrednia okolica stanowi w istocie teren wykorzystywany w sposób przemysłowy, - iż działki skarżącego stanowią użytek gruntowy oznaczony symbolem Bi, tj. inne tereny zabudowane do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z handlem, - iż organy administracyjne przez niemal 10 lat nie podjęły żadnych działań wobec sposobu zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, jednocześnie pobierały podatek od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla działalności gospodarczej oraz wydały decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu nie podejmując jednocześnie żadnych działań legalizacyjnych wobec ówczesnego sposobu zagospodarowania, a także nie wyjaśniono - charakteru usług prowadzonych przez skarżącego, - czy usługi prowadzone przez skarżącego można uznać za "inne usługi o podobnym charakterze", - czy usługi prowadzone przez skarżącego oddziałują negatywnie na otoczenie, a jeśli tak to w jaki konkretnie sposób, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, iż handel opałem i materiałami budowlanymi nie stanowi usług w rozumieniu przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie dzielnic [...] i [...], a organy prawidłowo zastosowały sankcję z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art, 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: - braku wyjaśnienia dlaczego usługi handlu opałem i materiałami budowlanymi prowadzone przez skarżącego nie stanowią usług handlu w rozumieniu przepisów miejscowego planu, - niewyjaśnieniu dlaczego i w jaki sposób usługi skarżącego negatywnie oddziałują na otoczenie, - lakoniczne odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, niepoddające się kontroli kasacyjnej, sprowadzające się w istocie do stwierdzenia, iż nie są zasadne, - całkowitym braku rozpoznania i oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., - nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze stanowiska skarżącego o niemożliwości zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prowadzi do wniosku, iż Sąd nie dokonał wnikliwej i merytorycznej, a także dającej się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego, oceny prawnej ustaleń faktycznych i prawnych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami prawa; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1/ § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż działalność usługowa w rozumieniu tego przepisu nie obejmuje działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych, podczas gdy przepis ten przewiduje wprost, iż przez tereny zabudowy usługowej rozumie się również usługi handlu, usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe oraz inne o podobnym charakterze, wobec czego prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, iż działalność polegająca na handlu opałem i materiałami budowlanymi mieści się w pojęciu usług w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu, 2/ § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu w zw. z art. 15 § 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż działalność usługowa w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu nie obejmuje działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych i stoi w sprzeczności z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym obszarze, podczas gdy § 18 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu stanowi, iż w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 43 MN przewiduje się przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy usługowej, a ta zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu obejmuje również usługi handlu i inne usługi o podobnym charakterze, wobec czego prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż działalność polegająca na sprzedaży opału i materiałów budowlanych stanowi jeden z rodzajów działalności usługowej dopuszczonej na terenach oznaczonych symbolem 43 MN i w związku z tym nie może pozostawać w sprzeczności z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, 3/ art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy miejscowy plan dla obszaru działek skarżącego nie wyklucza usług, rozumianych jako terenów handlu, 4/ art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego to użytkowanie rolnicze, a zgodnie z zapisami miejscowego planu aktualnie przedmiotowy teren stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zieleni nieurządzonej oraz terenu przeznaczonego pod drogi klasy wewnętrznej, wobec czego przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania będzie niezgodne z przeznaczeniem przewidzianym dla terenu zgodnie z zapisami miejscowego planu, 5/ art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP statuujących zasadę państwa prawnego, działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy skarżący od niemal 10 lat na przedmiotowym terenie prowadzi działalność gospodarczą, która stanowi jego źródło utrzymania, a organy państwa w tym czasie nie podejmują żadnych działań w celu likwidacji stanu braku decyzji o warunkach zabudowy, a co więcej podejmują działania wyrażające akceptację dla tego sposobu zagospodarowania nieruchomości, m.in. poprzez pobieranie od skarżącego podatku od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla nieruchomości na których prowadzona jest działalność gospodarcza, by ostatecznie na skutek działań podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego uniemożliwiających skarżącemu legalizację działań, stwierdzić że legalizacja ta jest w ogóle niemożliwa, a niezależnie od powyższego, w razie uznania, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości skarżącego jako terenu handlu jest niezgodne z miejscowym planem, to 6/ art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, a która miała miejsce przed uchwaleniem planu nie można odpowiednio zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a., a w przypadku uznania, że orzeczenie reformatoryjne nie może być wydane o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, w każdym zaś wypadku zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł w trybie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci 6 zdjęć przedmiotowej nieruchomości oraz jej sąsiedztwa, jak też bezpośredniego otoczenia dla wykazania faktu, że w chwili obecnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego firma "[...]" prowadzi działalność w zakresie handlu wyrobami hutniczymi, a także w odległości 80 m od nieruchomości strony jest cmentarz, a najbliższa okolica uzyskuje przemysłowy charakter. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału Il z dnia 28 września 2021 r. skierowano przedmiotowa sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające podjęły decyzję zobowiązującą do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...] poprzez obowiązek doprowadzenia do zaprzestania prowadzenia na ww. działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Podstawę materialnoprawną takiego obowiązku stanowił przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że pomiędzy 2009 r. a 2013 r. skarżący dokonał zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] położonych w M. w rejonie ul. [...] poprzez budowę placu składowego dla potrzeb składu opału i materiałów budowlanych. Na tym obszarze nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Winien był zatem uzyskać, na co wskazuje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy. Decyzji takiej jednak nie uzyskał, co nie jest kwestionowane. Doszło zatem do nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu z użytku rolnego na skład materiałów budowlanych i opału, a to stanowiło wówczas przesłankę do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, także określanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". W realiach niniejszego postępowania Burmistrz Miasta [...] dwukrotnie nakazywał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, ale decyzje te zostały uchylone w postępowaniu instancyjnym. W toku tego postępowania przy wydawaniu po raz trzeci decyzji w odniesieniu do przedmiotowych działek zaczął już obowiązywać w M. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 lipca 2017r.). Nie jest kwestionowane, że działki skarżącego (nr [...] i [...]), na których urządził skład opału i materiałów budowlanych, pomieszczone są na obszarze oznaczonym jako tereny zieleni nieurządzonej oznaczone w planie symbolem 67 Z, tereny przeznaczone pod drogi klasy wewnętrznej oznaczone symbolem 17 KDW oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczone symbolem 43 MN. Dla terenu oznaczonego w planie symbolem 43 MN jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano także zabudowę usługowa (§ 18 ust. 1 pkt 1 i 2 planu). Przy czym z treści § 4 ust. 1 pkt 22 planu wynika definicja terenów zabudowy usługowej, a są to: tereny opieki zdrowotnej (typu domy opieki, przychodnie) i socjalnej, usługi administracyjne, usługi bankowe, handlu, gastronomi, usługi turystyki (hotele), usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe oraz inne o podobnym charakterze. Przy uwzględnieniu takich rozwiązań planistycznych, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, które jak zaznaczono prawidłowo uznały, iż działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stoi ona w sprzeczności (ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie) z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo też zaznaczono, że plan miejscowy w takich przypadkach przewiduje, iż funkcje zabudowy mieszkaniowej i usługowej mogą występować łącznie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest kwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a tym samym usprawiedliwiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To oznacza, że zakres kontroli wykonywanej przez sąd nie wyznaczają zarzuty zawarte w skardze, a granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ. Sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Natomiast cytowany wyżej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. Il OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, kasacyjny zarzut ten może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów którymi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – patrz: wyrok z 6 października 2017 r. Il GSK 36/16. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a watki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04; z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2721/13). W sytuacji jednak, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalnie czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się należycie do przedstawionych zarzutów skargi w szczególności tych wskazujących na zaniechanie dokładnego ustalenia przeznaczenia działek skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pominięcia dopuszczalnego przez plan uzupełniającego przeznaczenia w postaci usług rozumianych jako tereny handlu. Poza tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, istotne braki w wywodzie prawym sądu powodują, iż w okolicznościach tej sprawy zaskarżone orzeczenie w istocie nie poddaje się kontroli instancyjnej w kontekście całościowych rozwiązań planistycznych objętych uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. W realiach niniejszej sprawy, gdzie chodzi o zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, za taką zamianę uznać należy niewątpliwie prowadzenie działalności gospodarczej sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w ww. planie miejscowym. Przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania to elementy zasadnicze dla każdego planu miejscowego, determinujące istotę tego aktu prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W realiach niniejszej sprawy chodzi zatem o to, czy działalność prowadzona przez skarżącego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...] jest zgodna z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. Rację ma skarżący podnosząc we wniesiony środku odwoławczym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, sporządzone jest w taki sposób, który uniemożliwia prześledzenie części rozumowania Sądu. W szczególności orzeczenie to nie wyjaśnia dlaczego usługi, a więc handel opałem i materiałami budowlanymi prowadzone przez skarżącego nie stanowią usług handlu w rozumieniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podnosi, iż organy prawidłowo uznały, że działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu przepisów miejscowego planu, jednakże zaskarżone orzeczenie nie wyjaśnia precyzyjnie i kompleksowo motywów tego stanowiska w odniesieniu do pełnej treści § 4 ust. 1 pkt 22 przedmiotowego planu. Jedynie wskazuje, że podziela stanowisko organów w tym zakresie, co nie znajduje odniesienia do stanu faktycznego sprawy, skoro organy w ogóle nie odniosły się do znaczenia tego terminu i nie rozważyły zgodności zagospodarowania przestrzennego terenu z przeznaczeniem dopuszczonym przewidzianym dla terenu oznaczonego symbolem 43 MN. Słusznie także zarzucono, iż poza tym w dalszej części uzasadnienia przesądzono jednoznacznie, iż działalność skarżącego ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie stoi w sprzeczności z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej, nie wyjaśniając jednak dlaczego i w jaki sposób usługi handlu skarżącego negatywnie oddziałują na otoczenie - nie wskazano przesłanek na których oparto to twierdzenie. Dodatkowo słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie odniesiono się również do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podniesionego w skardze do Sądu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma właśnie ocena zgodności prowadzonej przez skarżącego działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic [...] i [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. Jednakże takiej prawidłowej oceny Sąd pierwszej instancji, co wyżej wskazano, nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniając należycie w kontekście rozwiązań planistycznych występującej sprzeczności, co zarzucano w skardze wniesionej do tego Sądu. Uzasadnienie w tym zakresie jest bardzo lakoniczne i nie spełnia swojej roli, albowiem nie wyjaśnia należycie przedstawionych twierdzeń i dodatkowo nie uwzględnia pełnej definicji terenów zabudowy usługowej zawartej w § 4 ust. 1 pkt 22 planu. Jak bowiem podniesiono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu dokonania błędnej wykładni ww. przepisu przedmiotowego prawa miejscowego przepis ten niezależnie, iż jako tereny zabudowy usługowej określa tereny opieki zdrowotnej (typu domy opieki, przychodnie) i socjalnej, usługi administracyjne, usługi bankowe, handlu, gastronomi, usługi turystyki (hotele), usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe, to także dopuszcza usługi "inne o podobnym charakterze". Nie czyniono w motywach zaskarżonego wyroku rozważań czy charakter usług prowadzonych przez skarżącego mieści się w rozumieniu pojęcia innych usług o podobnym charakterze. Jest to o tyle istotne, że definicja terenów zabudowy usługowej, zawarta w przedmiotowym planie miejscowym, ma charakter otwarty. Tym samym należało w motywach zaskarżonego orzeczenia dokonać oceny w odniesieniu do pełnej definicji terenów zabudowy usługowej z § 4 ust. 1 pkt 22 przedmiotowego planu, czego jednak nie uczyniono. Zatem powyższe rozważania w pełni uzasadniają przyjęcie tezy, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób należyty przesłanek oddalenia skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów, nie odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi, a tym samym niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co uzasadnia przyjęcie jako usprawiedliwionego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym już wskazywany wyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadto Sąd pierwszej instancji zobowiązany był w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście prawidłowości zastosowania w sprawie art. 59 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego jednak skutecznie nie uczynił, czym naruszył ww. normę procedury sądowoadministracyjnej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przewidziany w art. 59 ust. 1 tej ustawy wymóg ustalenia warunków zabudowy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo, 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, odwołując się m. in. do wykładni systemowej oraz zasady państwa prawa, że przepis ten, dotyczący tzw. samowoli urbanistycznej, znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r. Il OSK 6/08; postanowienie NSA z 13 października 2015 r. II OW 59/15: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r. Il OPS 1/16; wyrok NSA z 18 lipca 2017 r. Il OSK 2882/15; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. Il OSK1028/16. Zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę, ale mająca znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego oraz kształtowania i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Chodzi tu w szczególności o zmianę sposobu zagospodarowania, która może godzić w jedną z wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). W realiach tej sprawy, dotyczącej zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, za taką zamianę uznać można prowadzenie działalności gospodarczej sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 20 października 2020 r. Il OSK 2478/20; z 24 września 2019 r. Il OSK 2345/18; z 18 lipca 2017 r. Il OSK 2882/15; z 21 stycznia 2009 r. Il OSK 6/08). Niewątpliwie art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. literalnie dotyczy tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie uchwalono plan miejscowego. Zastosowanie tego przepisu do przypadku takiego, jak w niniejszej sprawie, czyli zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, wymaga uwzględnienia odrębności z tym związanych. W takim przypadku nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym. Dlatego też ocena legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać również powyższą kwestię. Należy w tym zakresie przedstawić niezbędne rozważania czego również w tej sprawie nie dokonano. Tym samym, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, nie przeprowadzono prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji co doprowadziło do wadliwego zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji więc usprawiedliwiony jest przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., z opisanych wyżej powodów. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na przesłanki uchylenia przedmiotowego wyroku nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy w tym miejscu zauważyć, iż ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania innych działek zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego, dokonana sprzecznie z ustaleniami planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny w realiach tej sprawy. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego uznano, z tych samych powodów, za przedwczesne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił w trybie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. 6 zdjęć przedstawionych przy piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2021 r. obrazujących bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Natomiast przedstawione zdjęcia mają na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego w terenie w pobliżu nieruchomości skarżącego. Poza tym przedstawione zdjęcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są dowodem z dokumentu o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i obrazują stan aktualny terenu z 2021 r., gdy tymczasem sprawa dotyczy decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2017 r. i taki właśnie stan prawny brany jest pod uwagę. W konsekwencji przedstawionych rozważań skarga kasacyjna została uwzględniona z opisanych wyżej przesłanek, stąd też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już prawie 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.