III OSK 4305/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 232/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 232/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargę na ww. uchwałę dotyczącą uchwalenia statutów 25 sołectw Gminy [...] (stanowiących załączniki do uchwały), wniósł Prokurator Rejonowy [...] w [...]. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Skarżący zarzucił uchwale: 1. istotne naruszenie prawa, a to art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994) – dalej: "u.s.g.", poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw wymienionych w załącznikach do uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw; 2. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 36 ust. 1 – 3 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez: - ustanowienie w § 18 ust 1-5 Statutów stanowiących załączniki do uchwały bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przed zebraniem wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska, wskutek którego utracili zaufanie mieszkańców sołectwa; - wprowadzenie w § 21 ust. 3 Statutów stanowiących załączniki do uchwały ograniczenia możliwości wyboru Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej jedynie do osób będących mieszkańcami sołectwa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie Rada Gminy [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej [...] w [...] poinformowała, że Gmina nie podejmowała uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji statutów sołectw z mieszkańcami. Ponadto wśród dokumentacji przesłanej przez Gminę nie znajduje się przedmiotowa uchwała, a argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę potwierdza, że nie została ona podjęta. W związku z powyższym w ocenie Sądu meriti przyjąć należy, że uchwalone w dniu [...] lutego 2019 r. przez Radę Gminy [...] statuty sołectw Gminy [...] nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw, gdyż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że w przypadku statutów 25 Sołectw gminy [...], stanowiących odpowiednie załączniki zaskarżonej uchwały, nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Sąd pierwszej instancji wskazał również, skoro zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, to przedwczesnym byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że statuty sołectw Gminy [...] nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw, gdyż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale poprzedzającej czynność konsultacji, a tym samym naruszono procedurę podejmowania uchwały. 2) przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Nadto Gmina zrzekła się przeprowadzania rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z regulacjami ustawowymi, uchwała w sprawie uchwalenia Statutów sołectw Gminy [...] została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek, które były objęte statutami. Informację o konsultacjach społecznych z mieszkańcami zamieszczono zarówno na stronie internetowej Gminy jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Na stronie internetowej zamieszczona została informacja o tym, że pisemne uwagi i opinie można składać na dzienniku podawczym Urzędu Gminy lub zgłaszać drogą mailową na podany adres w określonym terminie. Na stronie internetowej udostępniono także projekt statutu sołectw oraz formularz do konsultacji. Podobną treść miało także ogłoszenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu, w którym wskazano, że mieszkańcy mają możliwość zapoznania się z projektami statutów sołectw w siedzibie Urzędu, a pisemne opinie i uwagi mogą składać na dzienniku podawczym Urzędu Gminy (lub droga mailową) w terminie do [...] stycznia 2019 r. Dalej wskazano, że nawet wobec braku podjęcia uchwały przez radę gminy dotyczącą przeprowadzenia konsultacji, irracjonalnym i dalece krzywdzącym byłoby stwierdzanie nieważności uchwały dotyczącej uchwalenia statutów sołectw w całości, w sytuacji, kiedy faktycznie konsultacje zostały przeprowadzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5a ust. 2, art. 35 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. wywodząc nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. reguluje bowiem podstawę do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji - uchylenia decyzji, w sytuacji gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem nie kontrolował legalności jakiejkolwiek decyzji. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] była bowiem uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...], a zatem akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Podstawą uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki skargi na przedmiotową uchwałę jest przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.". Pozbawiane są doniosłości prawnej zarzuty wadliwej wykładni norm art. 5a ust. 2, art. 35 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, istotnie narusza wskazane unormowania u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W myśl art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jednym z przepisów szczególnych, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, LEX nr 1559840; z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3688/21, LEX nr 3205550, por. też wyrok TK z dnia 23 marca 2003 r. sygn. U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23). Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skarżąca kasacyjnie Gmina argumentuje, że zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek, które były objęte statutami. Informację o konsultacjach społecznych z mieszkańcami zamieszczono bowiem zarówno na stronie internetowej Gminy jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Na stronie internetowej zamieszczona została informacja o tym, że pisemne uwagi i opinie można składać na dzienniku podawczym Urzędu Gminy lub zgłaszać drogą mailową na podany adres w określonym terminie. Na stronie internetowej udostępniono także projekt statutu sołectw oraz formularz do konsultacji. Podobną treść miało także ogłoszenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy [...] nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie [...] wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Z punktu widzenia wymogów formalnych nie można zatem uznać, że Rada Gminy [...], zgodnie z prawem, nadała statut jednostki pomocniczej w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W świetle brzmienia art. 35 ust. 1 u.s.g. brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.