III SA/Kr 232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociaga Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 25 lutego 2019 r. nr V/25/2019 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Kocmyrzów - Luborzyca podjęła w dniu 25 lutego 2019 roku uchwałę nr V/25/2019 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Kocmyrzów- Luborzyca. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Statuty Sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca stanowią następujące załączniki do powyższej uchwały: 1. statut Sołectwa Baranówka – w brzmieniu jak w zał. Nr 1 2. statut Sołectwa Czulice - w brzmieniu jak w zał. Nr 2 3. statut Sołectwa Dojazdów - w brzmieniu jak w zał. Nr 3 4. statut Sołectwa Głęboka - w brzmieniu jak w zał. Nr 4 5. statut Sołectwa Goszcza - w brzmieniu jak w zał. Nr 5 6. statut Sołectwa Goszyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 6 7. statut Sołectwa Karniów - w brzmieniu jak w zał. Nr 7 8. statut Sołectwa Kocmyrzów - w brzmieniu jak w zał. Nr 8 9. statut Sołectwa Krzysztoforzyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 9 10. statut Sołectwa Luborzyca - w brzmieniu jak w zał. Nr 10 11. statut Sołectwa Łososkowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 11 12. statut Sołectwa Łuczyce - w brzmieniu jak w zał. Nr 12 13. statut Sołectwa Maciejowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 13 14. statut Sołectwa Marszowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 14 15. statut Sołectwa Pietrzejowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 15 16. statut Sołectwa Prusy - w brzmieniu jak w zał. Nr 16 17. statut Sołectwa Rawałowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 17 18. statut Sołectwa Sadowie - w brzmieniu jak w zał. Nr 18 19. statut Sołectwa Skrzeszowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 19 20. statut Sołectwa Sulechów - w brzmieniu jak w zał. Nr 20 21. statut Sołectwa Wiktorowice - w brzmieniu jak w zał. Nr 21 22. statut Sołectwa Wilków - w brzmieniu jak w zał. Nr 22 23. statut Sołectwa Wola Luborzycka - w brzmieniu jak w zał. Nr 23 24. statut Sołectwa Wysiołek Luborzycki - w brzmieniu jak w zał. Nr 24 25. statut Sołectwa Zastów - w brzmieniu jak w zał. Nr 25 Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta w Krakowie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1. istotne naruszenie prawa, a to art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw wymienionych w załącznikach do uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw; 2. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 36 ust. 1 – 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez: - ustanowienie w § 18 ust 1-5 Statutów stanowiących załączniki do uchwały bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przed zebraniem wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska, wskutek którego utracili zaufanie mieszkańców sołectwa; - wprowadzenie w § 21 ust. 3 Statutów stanowiących załączniki do uchwały ograniczenia możliwości wyboru Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej jedynie do osób będących mieszkańcami sołectwa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżący podniósł, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone pismem Urzędu Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 6 grudnia 2018 r., w którym na podstawie art. 6 ust. 5 Statutu Gminy Kocmyrzów - Luborzyca oraz § 8 pkt 7 obowiązujących Statutów Sołectw zwrócono się do Sołtysów jednostek pomocniczych gminy o zapoznanie mieszkańców na Zebraniach Wiejskich i zaopiniowanie projektów Statutów Sołectw w terminie do stycznia 2019 r. Następnie Zebrania Wiejskie sołectw gminy Kocmyrzów - Luborzyca podjęły uchwały opiniujące pozytywnie projekty Statutów. Każdorazowo zapoznanie mieszkańców z treścią projektów uchwał polegało na ich odczytaniu, dyskusji i głosowaniu w sprawie zaopiniowania projektu. Zdaniem skarżącego przedstawiony powyżej sposób procedowania nie stanowił skutecznego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie projektów statutów sołectw. Rada Gminy Kocmyrzów - Luborzyca nie przyjęła obligatoryjnej uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, co spowodowało, że przeprowadzone konsultacje miały charakter w istocie pozorny. Zainteresowani mieszkańcy nie mieli możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektami statutów w celu przeprowadzenia rzeczywistej debaty i wniesienia poprawek. Zdaniem skarżącego działanie polegające jedynie na przedstawieniu statutów w toku prac zebrania wiejskiego bezpośrednio poprzedzających podjęcie uchwał opiniujących nie wyczerpywało znamion rzeczywistego zapoznania mieszkańców z projektami statutów jednostek pomocniczych gminy. Skarżący odniósł się również do treści statutów sołectw stanowiących załączniki do uchwały. Wskazał, że postanowienie § 18 ust. 1 – 5 statutów, z którego wynika, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, nadane zostały kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie przyznaje Zebraniu Wiejskiemu takiej kompetencji. Wobec powyższego zdaniem skarżącego wskazany zapis Statutu jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zdaniem skarżącego Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawiając w § 21 ust. 3 statutów wymóg domicylu w wyborze Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawowych zasad wyboru sołtysa. Skarżący dołączył również do skargi pismo otrzymane z Urzędu Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 24 grudnia 2019 r., znak SO.0711.25.2019, w którym to piśmie wskazano, że Rada Gminy Kocmyrzów-Luborzyca nie podejmowała uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji statutów sołectw. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocmyrzów-Luborzyca wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybiony. Zdaniem organu społeczne konsultacje z mieszkańcami miały charakter rzeczywisty, gdyż mieszkańcom poszczególnych sołectw umożliwiono po pierwsze to, że mogli się dowiedzieć o planowanych konsultacjach dotyczących projektów statutów sołectw i po drugie, że mogli wziąć czynny udział w tych konsultacjach polegających na dyskusji i wyrażaniu swoich opinii, zgłaszaniu uwag i wniosków co do ich treści. Organ podkreślił, że informacja o konsultacjach społecznych z mieszkańcami została zamieszczona zarówno na stronie internetowej Gminy Kocmyrzów- Luborzyca jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, a nadto mieszkańcom zostały udostępniono projekt statutu sołectw oraz formularz konsultacji. Jednocześnie zwrócono się do jednostek pomocniczych Gminy Kocmyrzów-Luborzyca o zapoznanie mieszkańców na Zebraniach Wiejskich i zaopiniowanie projektów Statutów sołectw. Sołtysi poszczególnych sołectw zamieścili stosowne informacje na tablicach ogłoszeń danych miejscowości o terminach Zebrań Wiejskich i o temacie tych zebrań, na których miały zostać przeprowadzone konsultacje dotyczące poszczególnych statutów. Organ wskazał, że konsultacje rzeczywiście się odbyły na Zebraniach Wiejskich i polegały na umożliwieniu przeprowadzenia debaty i wyrażaniu przez mieszkańców swoich uwagi i opinii, a mieszkańcy mieli możliwość wcześniejszego zapoznania się z treścią projektów statutów. Zdaniem organu o przeprowadzeniu konsultacji świadczą nie tylko sporządzone protokoły z Zebrań Wiejskich, protokół ze wspólnego posiedzenia komisji Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca, ale także okoliczność, że niektórzy mieszkańcy zgłaszali ustnie propozycje zmian zaproponowanych projektów nowych statutów, bądź kierowali w tym przedmiocie odrębne pisma do rady gminy. Organ zauważył, że na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym najpierw należy przeprowadzić konsultacje, a następnie podjąć uchwałę w sprawie uchwalenia statutu. Nie ma obowiązku w treści uchwały odwołania się do regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem organu w przypadku przeprowadzenia rzeczywistych konsultacji pomimo braku uchwały rady gminy dotyczącej ich przeprowadzenia, nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż kluczową kwestią jest przeprowadzenie tych konsultacji w sposób umożliwiający mieszkańcom wyrażenie opinii. Organ podniósł, że zarzut dotyczący § 18 ust. 1 – 5 załączników do uchwały jest błędny, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką, a tym samym jest ono właściwie w przedmiocie ich odwołania. Organ zaznaczył, że również zarzut dotyczący naruszenia zapisów § 21 ust. 3 załączników do uchwały nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kwestia określenia kryterium wyboru sołtysa czy członka rady sołeckiej nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 25 lutego 2019 roku nr V/25/2019 w sprawie: uchwalenia statutów sołectw Gminy Kocmyrzów- Luborzyca. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."): "1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.". Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie Rada Gminy Kocmyrzów-Luborzyca w piśmie z dnia 24 grudnia 2019 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie wskazała, że Gmina nie podejmowała uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji statutów sołectw. Ponadto wśród dokumentacji przesłanej przez Gminę nie znajduje się przedmiotowa uchwała, a argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę potwierdza, iż nie została ona podjęta. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone w dniu 25 lutego 2019 r. przez Radę Gminy Kocmyrzów-Luborzyca statuty sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku statutów 25 Sołectw gminy Kocmyrzów-Luborzyca, stanowiących odpowiednie załączniki zaskarżonej uchwały, nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.