III SA/Kr 1322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Jabłonka z dnia 27 stycznia 2006 r. nr XXXIII/286/2006 w przedmiocie uchwalenia statutów dla sołectw Gminy Jabłonka w odniesieniu do statutu Sołectwa Orawka (załącznik nr 5 do uchwały) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej statutu Sołectwa Orawka -załącznik nr 5 do uchwały Uchwałą Rady Gminy Jabłonka z 27 stycznia 2006 r., nr XXXIII/286/2006 w spawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Jabłonka, uchwalono m.in. Statut Sołectwa Orawka, stanowiący Załączniku nr 5 do ww uchwały. Jako podstawę prawną wskazano art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.). Skarżący Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do Statutu Sołectwa Orawka, tj. Załącznika nr 5. Uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust.1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Orawka społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że utworzenie jednostki pomocniczej gminy wymagało określenia przez radę gminy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Następstwem utworzenia jednostki pomocniczej była konieczność uchwalenia jej statutu. Prokurator podkreślił, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym, którymi rada jest związana. Prokurator powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r., SA/Wr 239/92, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08. Podał, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowiły zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian, niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczyłyby. Tymczasem Rada Gminy Jabłonka podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych przez nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, Rada Gminy Jabłonka w ogóle nie podjęła wymaganej ww. art. 5a ust. 2 uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Przy tym, nie spełniało wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji poprzez samo tylko przedstawienie na zebraniu wiejskim, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Prokurator zaznaczył, że w odpowiedzi na pisma z 16 kwietnia i 11 maja 2018 r. Rada Gminy wyjaśniła, że w zasobach archiwalnych Gminy Jabłonka nie odnaleziono uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a ze względu na znaczny upływ czasu organ "nie był się w stanie stwierdzić czy konsultacje z mieszkańcami nie zostały przeprowadzone w inny sposób, tj. zwyczajowo przyjęty na terenie gminy Jabłonka (...)". Prokurator zaznaczył, że na radzie gminy spoczywa obowiązek posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Rada Gminy Jabłonka podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie był wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Prokurator wniósł o przeprowadzenie dowodu z: – pisma Rady Gminy Jabłonka z 25 maja 2018 r., znak OA.0004.18.2018, – pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Prawny i Nadzoru z 19 listopada 2018 r., znak WN.II.4100.632.2018 – na okoliczność wykazania braku uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy oraz braku dokumentacji w zasobach archiwalnych Gminy Jabłonka z przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie projektów statutów sołectw. W odpowiedzi na skargę Gmina Jabłonka wniosła o oddalenie. W ocenie Rady Gminy Jabłonka skarga nie była uzasadniona i powinna zostać oddalona. W szczególności z uwagi na upływ czasu (12 lat) nie można było jednoznacznie stwierdzić czy konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone w zwyczajowy sposób. Zwyczajowym sposobem przeprowadzania konsultacji społecznych było podanie do publicznej wiadomości przez sołtysów, poprzez rozplakatowanie danych ogłoszeń w sołectwach lub w inny sposób. Nadto należało mieć na uwadze okoliczność, że okres 12 lat w realiach samorządu gminnego "jest znacznym okresem czasowym". W samorządzie Gminy Jabłonka następowało w tym okresie szereg zmian, w tym zmiana wójta, sekretarza gminy oraz szeregu urzędników odpowiedzialnych za powyższe kwestie. W świetle powyższego, ustalenie obecnie w jaki sposób przeprowadzane były konsultacje społeczne nie było możliwe. Rada Gminy Jabłonka zaznaczyła też, że w najbliższym czasie podejmie prace nad opracowaniem nowych statutów sołectw z terenu Gminy Jabłonka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Rada Gminy Jabłonka nie wykazała bowiem, że zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwałę o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a konsultacje te były wymagane przez art. 35 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd przyjął więc, że uchwalenie statutów sołectw nastąpiło bez uprzedniej uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami oraz bez faktycznego przeprowadzenia tychże konsultacji, co, w ocenie Sądu, stanowiło istotne naruszenie prawa powodujące nieważność zaskarżonej uchwały. W sprawach związanych z podejmowanymi uchwałami w przedmiocie statutów sołectw orzekały wielokrotnie sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Uzasadnienie niniejszego wyroku w dużej mierze stanowić więc będzie powtórzenie wywodów zawartych np. w wyroku z 11 września 2018 r., III SA/Kr 385/18. Zgodnie z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Odnosząc się do zapewnień Rady Gminy Jabłonka, że konsultacje z mieszkańcami w sprawie projektowanych statutów sołectw faktycznie były przeprowadzane, a jedynie nie zachowały się dokumenty potwierdzające ten fakt – Sąd zauważa, że zgodnie z ww. art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – każdorazowo zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Treść przytoczonego przepisu oznacza, że wymagane jest przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się przy tym, że jeśli informacje na temat planowanej uchwały w sprawie zniesienia i utworzenia jednostek pomocniczych gminy zostały uprzednio podane do wiadomości mieszkańców za pomocą strony internetowej jednego z radnych, to nie można uznać tego za wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z mieszkańcami (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 885/12). Podobnie, za niewystarczające, jako przeprowadzenie konsultacji społecznych, uznać należy ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12). Sąd podkreśla, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok: NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.