II GSK 1569/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1547/20 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje w całości od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego W. J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad pojazdami. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] W] J], zwrócił się do Gminy Miasta Częstochowa z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie ośmiu pojazdów, które stały się własnością Gminy Miasto Częstochowa. Wniosek dotyczył pojazdów usuniętych w okresie od 30 kwietnia 2007 r. do 22 kwietnia 2010 r. Podczas wieloletniego postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w tej sprawie, ze sprawy wyłączono materiały dowodowe dotyczące jednego z pojazdów, a następnie postanowieniem z [...] września 2020 r. Prezydent Miasta Częstochowy odmówił skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad siedmioma pojazdami. Organ uznał, że skarżący nie był wyznaczony przez Gminę Miasto Częstochowa do usuwania pojazdów z drogi i tym samym nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, wobec czego nie przysługuje mu status dozorcy, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tym samym żądanie zapłaty jest bezpodstawne. W odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego i w toku całego dotychczasowego postępowania nie stwierdzono ani nie ustalono żadnego dokumentu, który by świadczył, iż skarżący, jako podmiot gospodarczy prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Pomoc Drogowa PHU WAL-CAR Ratownictwo Drogowe, był jednostką wyznaczoną przez starostę, w trybie art. 130 a ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.). Dokumentu takiego nie ma ani w archiwach Urzędu Miasta Częstochowy, ani nie posiada go również sam skarżący, jak też Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie. Organ I instancji ustalił też, że w dokumentacji archiwalnej Urzędu Miasta Częstochowy znajdują się umowy z innymi podmiotami. Tym samym należało uznać, że skoro z innymi podmiotami takie umowy były zawierane i znajdują się one bezpośrednio w dokumentacji archiwalnej, a nie ma takiej umowy ze skarżącym, to nie została ona zawarta. Nie ma więc żadnego dowodu, że skarżący był jednostką wyznaczoną przez Gminę Miasto Częstochowa do usuwania pojazdów z drogi. Usunięty pojazd i nie odebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia był uznawany za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodził z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione pojazdy powinny zatem stać się własnością Skarbu Państwa, co jednak nie nastąpiło. Sporne pojazdy zostały usunięte w okresie od 30.04.2007 r. do 22.04.2010 r., na podstawie każdorazowych dyspozycji usunięcia pojazdu i stały się własnością Gminy Miasto Częstochowa, na podstawie prawomocnych postanowień Sądu z 2011 r., a Gmina, jako właściciel pojazdów zapłaciła za ich przechowywanie od dnia przejęcia do odbioru z parkingu. Tak więc organ I instancji przejął pojazdy na własność w 2011 r. i skarżący otrzymał wynagrodzenie. Stan prawny zmienił się z dniem 21 sierpnia 2011r., kiedy to wszedł w życie art. 130a ust. 5f p.r.d., zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla takich pojazdów należy do zadań własnych powiatu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. SKO w Częstochowie utrzymało w mocy postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu potwierdził ustalony stan faktyczny i podzielił rozważania prawne poczynione przez organ I instancji oraz wskazał, że nadesłane przez skarżącego kopie umów stanowią jedynie pierwsze strony umów, a więc są niekompletne, ani też nie są potwierdzone za zgodność z oryginałem. W toku całego postępowania w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono ani nie ustalono żadnego dokumentu, który by świadczył, iż skarżący był jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów stosownie do art. 129 ust.5 p.r.d. Zaskarżonym wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r. Sąd I instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. WSA stwierdził, że istotne ustalenia faktyczne zostały przez organy orzekające w sprawie należycie wyjaśnione. W aktach brak jakichkolwiek dowodów na to, by w okresie dozoru wymienionych pojazdów skarżący był podmiotem wyznaczonym przez Gminę bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów. W toku przeprowadzonego postępowania nie przedstawił on żadnych dowodów, z których wynikałoby, że miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę, stwierdzając, że umów zawartych z Gminą nie posiada. Wprawdzie skarżący przesłał szereg umów, jednak stroną żadnej z umów nie był Prezydent Miasta Częstochowy. Umowy te zostały zawarte z: Komendą Wojewódzką Policji w Katowicach (umowa z 6 czerwca 2005 r. obowiązująca do 31 grudnia 2005 r.), Komendantem Miejskim Policji w Częstochowie (umowa z 16 kwietnia 1996 r., aneksowana w dniu 4 stycznia 1999 r. obowiązująca do 30 czerwca 1999 r., umowa z 29 lipca 1999 r. z aneksem z dnia 25 lutego 2000 r. oraz umowa nr 100/01 i 102/01 z 21 grudnia 2001 r. oraz 28 grudnia 2001 r.), a także z Wojewodą Częstochowskim (umowa z 1996 r. obowiązująca do 31 grudnia 2000 r.). Stroną żadnej z tych umów nie była gmina Częstochowa jako miasto bądź powiat, także w przejętych zasobach archiwalnych brak jakiejkolwiek w tej mierze umowy bądź innego dokumentu. Zatem skarżący w tym okresie, za który domaga się przyznania wnioskowanego wynagrodzenia, nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę", co czyni niezasadnym żądanie skargi. Sam skarżący nie kwestionuje braku umowy z Gminą. Natomiast z umowy z Komendą Wojewódzką Policji w Katowicach wynika, że skarżącemu przysługiwało wynagrodzenie za świadczone usługi, płatne na podstawie wystawianych przez niego faktur. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez wadliwe zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania pełnego materiału dowodowego; 2) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na naruszeniu art. 102 § 2 ustawy z postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezprawną odmowę przyznania wynagrodzenia skarżącemu za dozór nad pojazdem. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie i uwzględnienie skargi w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia orzeczenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Obowiązek uwzględnienia przez Sąd kasacyjny przyczyn nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., skutkuje koniecznością rozpoczęcia procesu kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia od stwierdzenia istnienia albo nieistnienia tego rodzaju przyczyn w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji, a w razie stwierdzenia zaistnienia choćby jednej z nich – wzruszenia kontrolowanego orzeczenia w całości (a więc zgodnie z art. 186 p.p.s.a. także w części niezaskarżonej) na podstawie art. 185 § 1 lub art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie w postępowaniu przed kontrolowanym Sądem Wojewódzkim zaistniała wada nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem osoba występująca jako pełnomocnik procesowy strony skarżącej nie miała w tym postępowaniu procesowej zdolności pełnomocniczej (prokuracyjnej), a zatem nie była uprawniona nie tylko do podpisania skargi w imieniu strony skarżącej, lecz także nie mogła działać jako reprezentant procesowy skarżącego w całym postępowaniu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in. wtedy, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, co należy interpretować w ten sposób, że brak należytego (prawidłowego) umocowania obejmuje przede wszystkim sytuacje działania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w imieniu skarżącego (uczestnika postępowania) osoby, która w świetle przepisów ustawy nie ma zdolności do bycia pełnomocnikiem procesowym (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., II GSK 851/19, LEX nr 2817469). Uwzględniając obiektywny i bezwzględny charakter wad nieważności postępowania, imperatywną moc wiążącą przepisów procesowych o pełnomocnikach (art. 34 i n. p.p.s.a.) oraz brak powiązania z wadami nieważności przesłanki wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy, należy przyjąć, że brak należytego umocowania danej osoby do działania w imieniu strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym pociąga za sobą zaistnienie przyczyny nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., także wtedy, gdy reprezentowana strona sama ustanowiła bezskutecznie pełnomocnika procesowego (nie był to więc rzekomy pełnomocnik procesowy – falsus procurator processualis), akceptowała jego działanie lub godziła się na nie, względnie podjęła próbę następczego zatwierdzenia jego czynności. Warunkiem wystąpienia powyższej wady nieważności nie jest zatem jakikolwiek uszczerbek w sferze obrony praw procesowych strony (por. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że możliwość tymczasowego działania w postępowaniu osoby, która nie może przedstawić pełnomocnictwa (art. 44 § 1 p.p.s.a.) lub zatwierdzenia czynności tego rodzaju osoby przez stronę (art. 44 § 2 p.p.s.a.; por. także art. 271 pkt 2 in fine p.p.s.a.), odnosi się tylko do wypadków, w których działania procesowe za stronę podejmuje podmiot, który w świetle art. 35 p.p.s.a. może być pełnomocnikiem procesowym. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (np. doradcy podatkowi lub rzecznicy patentowi). Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Przepis art. 35 § 3 p.p.s.a. przewiduje dodatkowo, że osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa procesowego - w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną – adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot. Odrębne znaczenie mają przepisy regulujące szczególne kategorie pełnomocników procesowych organów (art. 35 § 4-6 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarga z dnia 26 listopada 2020 r. została podpisana przez E. P.-S., która działała w postępowaniu sądowym pierwszej instancji w imieniu skarżącego na podstawie umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2012 r. (jako tzw. wykonawca dzieła). Jest oczywiste, że strona cywilnoprawnej umowy o dzieło działająca jako "przyjmujący zamówienie" (art. 627 k.c.) nie spełniła żadnego kryterium zdolności prokuracyjnej w świetle art. 35 p.p.s.a., co oznacza, że nie była uprawniona do występowania jako pełnomocnik procesowy strony skarżącej. Tym samym bezskuteczne prawnie były czynności procesowe osoby nieuprawnionej do działania jako pełnomocnik (w tym czynność podpisania i złożenia skargi oraz czynność złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem) oraz czynności procesowe Sądu pierwszej instancji (w tym czynność doręczenia odpisu wyroku) względem osoby, która nie mogła reprezentować skarżącego. Stan braku umocowania do działania w imieniu skarżącego trwał przez całe postępowanie sądowe pierwszej instancji, a także po wydaniu zaskarżonego wyroku (aż do momentu doręczenia postanowienia z dnia 26 maja 2021 r.). Dla porządku trzeba również zastrzec, że ponowne doręczenie zaskarżonego wyroku pełnomocnikowi procesowemu będącemu adwokatem (k. 149 akt sprawy), na etapie postępowania międzyinstancyjnego, po wydaniu przez NSA postanowienia z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GZ 382/21, nie mogło mieć, co oczywiste, skutku sanującego względem już zakończonego postępowania sądowego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I GSK 307/08, LEX nr 483107). Wobec podniesionych przesłanek i argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie stwierdzenia wady nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i art. 186 oraz art. 203 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku), odstępując w całości – ze względu na istotną wadliwość czynności procesowych skarżącego oraz kontrolowanego Sądu – od zasądzenia od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).