II SA/Sz 814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. S. W., dalej jako "skarżąca", bądź "strona", wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności P. W.. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.ś.r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że niepełnosprawność wymagającego opieki P. W. istnieje co prawda od urodzenia, jednak jej ustalony stopień datuje się dopiero od ukończenia przez ww. [...]. roku życia. Ponadto organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, tymczasem strona jest co prawda spokrewniona z wymagającym opieki kuzynem, ale jest to pokrewieństwo w linii bocznej (ojciec wnioskodawczyni był bratem matki osoby wymagającej opieki), zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a skoro tak, to świadczenie nie mogło zostać przyznane. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do którego załączyła zaświadczenie, z którego wynika, że została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego P. W., co w jej przekonaniu potwierdza sprawowanie nad nim faktycznej i prawnej opieki. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w jej ocenie organ nieprawidłowo zinterpretował art. 17 ust. 4 pkt 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pominął bowiem, że w ust. 4 pkt 1a przewidziano możliwość przyznania świadczenia osobom innym niż wskazane w pkt 1. Zdaniem skarżącej spełnia ona kryteria określone przepisami ustawy. Strona wskazała, że sprawuje faktyczna opiekę nad kuzynem, który mieszka w jej domu i którego stan zdrowia wymaga stałej opieki osoby trzeciej, stąd też musiała zrezygnować z zatrudnienia. Inni członkowie rodziny nie wyrażają zainteresowania jego losem, a jedyną alternatywą jest umieszczenie go w ośrodku, na co nie może się zgodzić. Skarżąca podkreśliła, że pomimo deklaracji o wspieraniu osób niepełnosprawnych i ich rodzin nie może liczyć na pomoc państwa i pozostaje na utrzymaniu męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i podzieliło stanowisko tego organu co do meritum sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a W ocenie organu II instancji oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy odczytywać łącznie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 roku, sygn. akt III SA/Kr 777/14 wskazał, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Wskazał, że w świetle wyroku WSA w Poznaniu z dnia 03 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Po 1020/14, przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. la u.ś. r., w zestawieniu z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie został wskazany katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ograniczono go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy to szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, a nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że sama okoliczność faktycznego sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą nie jest wystarczająca, jeśli na osobie sprawującej opiekę nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nakłada dodatkowe wymogi w przypadku osób, które są zobowiązane do alimentacji, ale nie są jednocześnie osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Poza małżonkiem w pierwszej kolejności zobowiązanym do alimentacji wynikającemu z węzła małżeńskiego, osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu w linii prostej są rodzic — dziecko, w drugim stopniu dziadek — wnuk, w trzecim stopniu pradziadek — prawnuk itd. Kolegium zauważyło, że fakt pozostawania w zatrudnieniu, czy też odległe miejsce zamieszkania pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i możliwości sprawowania opieki. Nie są to bowiem okoliczności nieodwracalne. Ponadto, realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na bezpośredniej i stałej opiece, ale może być realizowana poprzez pomoc finansową skierowaną na opiekę nad członkiem rodziny, czy też dorywczą, uzupełniającą pomoc w opiece nad osobą niepełnosprawną. Zatem w przypadku P. W. wobec braku posiadania przez niego dzieci i rodzeństwa, a także śmierci rodziców to, zdaniem Kolegium, na podstawie art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzeństwo jego rodziców, zobowiązane jest w pierwszej kolejności do alimentacji. W ocenie Kolegium wynikające ze stanu faktycznego okoliczności dotyczące rodzeństwa rodziców, tu matki osoby wymagającej opieki, nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy i przyznania świadczenia stronie. Z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające wujostwu spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec siostrzeńca, czy to w formie bezpośredniej opieki, uzupełnianiu się w tej opiece, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, w szczególności gdy nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. S. W., reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze sprzeciwem (powinno być skargą), od opisanej wyżej decyzji, wnosząc o jej zmianę i ustalenie na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 17 ust. 4 pkt lila ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawczyni nie służy prawdo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawnym kuzynem. Skarżąca podniosła, że organ administracji, odwołując się jedynie do okoliczności istnienia osób zobowiązanych do alimentacji - schorowanych, starszych i nie posiadających możliwości finansowych - wobec P. W., pominął okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 18 lipca 2008 (P 27/07) według którego skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków prawnych i moralnych wobec chorego krewnego, a wymaga to rezygnacji z zatrudnienia, osoba taka powinna otrzymać od państwa odpowiednie wsparcie. Wąskie rozumienie grona osób uprawnionych do świadczeń w takich okolicznościach narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Podkreśliła, że skarżąca w istocie z organów państwa, a nie schorowanego rodzeństwa matki, zdjęła ciężar opieki nad kuzynem, a jemu zapewniła normalne życie jakiego nie miałby szans zaznać w jakichkolwiek innych okolicznościach. Uznanie przez Kolegium, że przecież rodzeństwo matki ma wobec osoby niepełnosprawnej obowiązek alimentacyjny i starania skarżącej nie zasługują na żadną formę wsparcia państwa, kłócą się nie tylko z podstawowymi zasadami sprawiedliwości społecznej, ale i z elementarną przyzwoitością. Literalne interpretowanie przepisów w tej sytuacji prowadzić musi do sytuacji, w której skarżąca będzie zmuszona podjąć zatrudnienie, by móc współutrzymywać swoją rodzinę, a jej niepełnosprawny kuzyn musi zostać oddany do ośrodka w którym namiastkę opieki zapewni mu państwo. Zgodnie bowiem z literalną interpretacją przepisów, jakiej chce Kolegium, skarżąca, jako że nie jest zobowiązana do alimentacji wobec kuzyna, nie ma wobec niego żadnego zobowiązania, a wszystko co dla niego robi musi robić wyłącznie na swój koszt, kosztem swojej rodziny i bez żadnego wsparcia ze strony państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – j.t.) oraz art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu, jakkolwiek nie wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji argumenty zasługują na aprobatę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym kuzynem. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że powołane wyżej przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego osoby ubiegającej się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), dalej jako "k.r.o." Obowiązek ten polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają również kolejność zobowiązanych stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy, w świetle tych przepisów obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w zestawieniu z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Zauważyć należy, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na pokrywaniu niezbędnych wydatków potrzebnych na sfinansowanie pomocy przez osoby trzecie. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych która zabezpieczy w należyty sposób interesy uprawionego. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego przez członka rodziny osoby niepełnosprawnej powinno zatem obejmować ustalenie, czy osoba ta należy do kręgu zobowiązanych do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki, a jeżeli tak, to czy nie istnieją krewni zobowiązani do alimentacji w bliższej kolejności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. W wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1700/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a ustawy). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że niezasadnie organy obu instancji przyjęły, że obowiązek alimentacyjny spoczywa na rodzeństwie matki osoby wymagającej opieki. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, w kolejności określonej w art. 129 § 1 k.r.o. Zatem zobowiązanymi do alimentacji w omawianej sprawie byliby rodzice osoby niepełnosprawnej, jej dzieci i wnuki, a jeżeli takich osób nie ma – jej rodzeństwo. Wbrew wywodom organów obu instancji obowiązek ten nie obciąża rodzeństwa matki osoby wymagającej opieki, są to bowiem, podobnie jak skarżąca krewni w linii bocznej. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem bez względu na to, czy istnieją osoby zobowiązane do alimentacji względem P. W., skarżącej świadczenie nie przysługuje, jako że nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że jej uprawnienie do otrzymania świadczenia wynika z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten bowiem odwołuje się bezpośrednio do osób, o których mowa w art. ust. 1 pkt 4 odnosząc się do osób innych aniżeli spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W dalszym ciągu jednak w jego treści jest mowa o osobach zobowiązanych do alimentacji, a tego warunku skarżąca nie spełnia. Nie odnoszą się do skarżącej przywoływane w skardze tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, bowiem dotyczył on innego stanu prawnego, a poruszane w tym wyroku zagadnienia dotyczyły uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez inne aniżeli spokrewnione w pierwszym stopniu z wymagającym opieki osoby, przy założeniu jednak, że pozostają one w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. W świetle ustawowych regulacji nie ma zatem możliwości przyznania świadczenia dalszemu krewnemu, jeżeli do kręgu tego nie należy, nawet w sytuacji, gdy opieka – jak w niniejszej sprawie jest faktycznie sprawowana z dużym poświęceniem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.